Un’Agenzia indipendente per le previsioni economiche in Italia

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Uno degli effetti della crisi economica che stiamo vivendo è il deterioramento dei bilanci pubblici in tutti i Paesi avanzati, causato dalle misure di spesa per rilanciare l’economia e dalla diminuzione delle entrate fiscali. Al momento, la necessità di consolidare le finanze pubbliche quando la fase più acuta della crisi sarà terminata non appare certamente in cima alle priorità dei governi. Tuttavia, allargando lo sguardo al medio periodo, appare evidente il bisogno per ogni Paese di elaborare una exit strategy per evitare un eccessivo aumento del debito pubblico nei prossimi anni. In questi mesi l’ampiezza della crisi attuale sta rendendo le previsioni economiche molto incerte e soggette a continue revisioni, ma, una volta usciti da questa fase di emergenza, una condizione necessaria per il successo di qualsiasi strategia di consolidamento delle finanze pubbliche sarà quella di fondarsi su previsioni economiche realistiche.
Nel nostro Paese l’esigenza di basare la politica fiscale ed il processo di formazione del bilancio dello Stato su previsioni economiche attendibili è particolarmente forte. L’Italia è infatti un paese con cronici problemi di gestione delle finanze pubbliche. E’ uscita solo nel giugno 2008 dalla procedura di infrazione del Patto di Stabilità e di Crescita per deficit eccessivo aperta nel 2005 ed il suo debito pubblico era pari al 106% del PIL nel 2008 ed è previsto dall’ultimo recente Dpef in crescita al 116% nel 2009 e al 118% nel 2010.1
Qui definiamo “ottimistiche” le previsioni in cui il valore previsto si rivela migliore di quello effettivamente osservato e “pessimistiche” le previsioni in cui il valore previsto si rivela peggiore di quello effettivamente osservato. Se le previsioni economiche ufficiali del Ministero dell’Economia e delle Finanze sono in media corrette, gli effetti degli eventuali errori per eccesso o per difetto devono essere considerati come l’inevitabile prezzo dell’incertezza. Se invece le previsioni sono sistematicamente ottimistiche, ciò può costituire un serio problema per i conti pubblici, perché esse forniscono allora un quadro distorto sul quale basare la politica fiscale del Governo, facendo apparire più semplice il raggiungimento degli obiettivi relativi al saldo di bilancio e al debito pubblico. Tale mancanza di realismo può apparire politicamente vantaggiosa nell’immediato, ma può poi determinare risultati ex-post deludenti rispetto agli obiettivi prefissati.
Negli anni scorsi, alcuni studi hanno dimostrato che in Italia, così come in altri Paesi membri dell’UE, quali Germania, Portogallo e Lussemburgo, le previsioni economiche presentate dal Governo tendono effettivamente ad essere sistematicamente ottimistiche. 2
Ciò può essere illustrato in maniera semplice confrontando le previsioni ad un anno sull’economia italiana in tempi “normali” per gli anni dal 1999 al 2007 (ultimo anno prima dell’attuale crisi), contenute nel Programma di Stabilità annuale presentato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze alla Commissione Europea ed al Consiglio nel quadro del Patto di Stabilità e di Crescita, con i valori effettivamente registrati per l’anno successivo in base ai dati presentati dalla Commissione Europea. Consideriamo due variabili di riferimento: il tasso di crescita del PIL reale ed il rapporto saldo primario/PIL. La prima è la variabile su cui si concentra il maggiore interesse non solo da parte degli economisti, ma anche da parte dei mass media e dei politici. La seconda è fondamentale per determinare l’andamento del rapporto debito pubblico/PIL.
La Figura 1 e la Tabella 1 mostrano come, per entrambe le variabili considerate, le previsioni tendano ad essere assai più frequentemente ottimistiche che pessimistiche ed inoltre come gli errori per eccesso (dove la differenza tra valore previsto e valore osservato è positiva) siano sistematicamente più alti di quelli per difetto (dove la differenza tra valore previsto e valore osservato è negativa). Infatti, per quanto riguarda il tasso di crescita del PIL, la media degli errori delle previsioni ottimistiche è dell’1,5% contro lo 0,8% delle previsioni pessimistiche, mentre per il rapporto saldo primario/PIL i valori sono, rispettivamente, 1,8% e 0,4%.
Confrontando le previsioni governative con quelle prodotte nello stesso periodo da un’istituzione internazionale indipendente come la Commissione Europea3, notiamo come queste ultime, pur mantenendo la caratteristica di essere più frequentemente ottimistiche che pessimistiche, tendano a risultare più prudenti e attendibili: esse presentano un errore di previsione mediamente più contenuto per entrambe le variabili ed una differenza molto più ridotta tra l’ampiezza degli errori in eccesso e quella degli errori per difetto.
Gli effetti di questi errori nelle previsioni del Ministero dell’Economia e delle Finanze riguardanti la crescita del PIL ed il saldo primario nel breve periodo si traducono poi in previsioni eccessivamente ottimistiche sul medio periodo (tre anni) per quanto riguarda il rapporto debito pubblico/PIL, che rappresenta la variabile più “critica” per la finanza pubblica italiana. In questo caso, ovviamente, per “previsione ottimistica” si intende un valore previsto del rapporto debito/PIL inferiore a quello effettivamente osservato tre anni dopo.
 Figura 1. PIL reale e rapporto saldo primario/PIL: differenza tra valori previsti e valori osservati

Fonte: elaborazioni personali su dati Commissione Europea e Ministero dell’Economia e delle Finanze
  
Tabella 1. Tipologia degli errori di previsione ad un anno

 

Governo

Commissione Europea

 

Crescita PIL reale

Saldo primario/PIL

Crescita PIL reale

Saldo primario/PIL

Media

1.2

1.6

0.8

1.1

N anni con previsioni pessimistiche

3

2

4

2

Media errore previsioni pessimistiche

0.8

0.4

0.6

1.0

Media errore previsioni ottimistiche

1.5

1.8

1.2

1.3

Fonte: elaborazioni personali su dati Commissione Europea e Ministero dell’Economia e delle Finanze
 
La Figura 2 mostra la differenza tra il valore effettivamente osservato e quello previsto tre anni prima per quanto riguarda il rapporto debito pubblico/PIL in Italia. Si nota chiaramente come il valore di tale rapporto sia stato sistematicamente sottostimato nelle previsioni di medio periodo, con differenze che tra il 2003 e il 2007 hanno sempre superato il 4% del PIL.
Figura 2. Debito pubblico/PIL: differenza tra valore osservato e valore previsto 3 anni prima
 
Fonte: elaborazioni personali su dati Commissione Europea e Ministero dell’Economia e delle Finanze
Per combattere il problema delle previsioni economiche troppo ottimistiche, una possibile soluzione potrebbe allora essere quella di utilizzare da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze le previsioni elaborate da un’istituzione internazionale indipendente, quale appunto la Commissione Europea. Tuttavia tale opzione appare completamente irrealistica, perché comporterebbe una rilevante perdita di sovranità “unilaterale” da parte dell’Italia (dal momento che nessun Paese dell’UE ha mai delegato le proprie previsioni economiche ad istituzioni internazionali) ed equivarrebbe quindi a dichiarare l’incapacità di fornire previsioni non distorte, con un evidente danno di immagine per l’Italia a livello internazionale.
La nostra proposta prevede invece la creazione di una “Autorità per le Previsioni Economiche”, istituita per legge e retta da un Comitato di sette membri (tra cui un Presidente). Il compito dell’Autorità consisterebbe nell’elaborazione delle previsioni economiche indipendenti che il Governo sarebbe obbligato per legge ad utilizzare nei documenti relativi al processo di formazione del bilancio pubblico e nel Programma di Stabilità da sottoporre alle istituzioni comunitarie. Le previsioni dell’Autorità dovrebbero quindi includere tutte le principali variabili economiche, con particolare attenzione a quelle più rilevanti per i conti pubblici (quali, ad esempio, crescita del PIL, saldo primario, indebitamento netto, debito pubblico, ecc…) e coprire un orizzonte temporale fino a quattro anni.
I requisiti fondamentali per i membri del Comitato sarebbero quelli di elevata professionalità e di indipendenza. Essi dovrebbero essere scelti tra professori ordinari di economia in università italiane (o titolari di posizioni equivalenti in università estere) e/o funzionari di alto grado in istituzioni economiche internazionali.
Tenuto conto della delicatezza dei compiti dell’Autorità, dovrebbero essere stabiliti un limite di durata massima dell’incarico ed anche un regime di incompatibilità con altri incarichi. Appare utile prevedere anche un “cooling-off period” da alcuni tipi di incarichi prima e dopo il mandato per garantire un’effettiva indipendenza dalla politica ed evitare possibili conflitti di interessi.4 Si potrebbe quindi prospettare una soluzione di questo tipo: i membri del Comitato resterebbero in carica per quattro anni ed il loro mandato sarebbe rinnovabile una volta; nel periodo di servizio presso l’Autorità, nei due anni precedenti e nei due anni successivi, i membri non potrebbero ricoprire o avere ricoperto incarichi politici o di governo né a livello nazionale né a livello locale.
Riguardo alla scelta dei membri del Comitato, per limitare ulteriormente la possibilità di interferenze politiche tali da potere di fatto limitare la loro indipendenza (ad esempio, spartizione dei posti tra i partiti in base alla nomina di personalità considerate “vicine” o “di area”, anche se non formalmente iscritte ad un partito), essi non dovrebbero essere nominati né dal Parlamento né dal Ministro dell’Economia, ma dal Presidente della Repubblica su proposta del Governatore della Banca d’Italia.
Un ruolo importante sarebbe giocato dalle regole relative ai compensi da erogare ai membri del Comitato. Una parte della remunerazione dei membri del Comitato dovrebbe essere fissa ed una parte variabile, da corrispondere ex-post in base alla performance dell’Autorità. L’indicatore per misurare tale performance dovrebbe essere la differenza tra la crescita del PIL reale effettiva dell’anno t e quella prevista per tale anno al tempo t-1 (ad esempio, tra la crescita effettiva del 2010 e quella prevista per il 2010 nel 2009). Più la previsione si avvicina al valore effettivamente registrato, maggiore dovrebbe essere la parte variabile della remunerazione dei componenti dell’Autorità. Inoltre, per incentivare previsioni prudenti, gli errori per eccesso dovrebbero essere considerati più gravi rispetto a quelli per difetto. In altre parole, a parità di valore assoluto dell’errore di previsione, la remunerazione variabile dovrebbe essere più bassa nel caso di previsione ottimistica rispetto a quello di previsione pessimistica.
Riassumendo, i benefici derivanti dalla creazione dell’Autorità consisterebbero nell’evitare che il processo di formazione del bilancio dello Stato si possa fondare su previsioni economiche sistematicamente ottimistiche e influenzate da considerazioni politiche, fornendo così al Governo indicazioni più attendibili su come orientare la propria politica fiscale e tracciare così un percorso credibile di consolidamento delle finanze pubbliche al termine dell’attuale crisi economica. I costi sarebbero piuttosto modesti, perché legati solamente alle spese per il funzionamento dell’Autorità, che avrebbe peraltro una composizione piuttosto snella.
Tuttavia, un’obiezione sulla fattibilità di questa proposta può essere la seguente: già le Autorità che ci sono fanno fatica a sopravvivere e appare quindi difficile ipotizzare un allargamento dei tecnici a scapito dei politici. E’ vero che il contesto attuale non è particolarmente favorevole alle Autorità indipendenti, ma, allargando lo sguardo all’esperienza di altri Paesi e pensando alla gravità del problema del debito pubblico nei prossimi anni, la proposta non è così irrealistica. Basta guardare al caso del Belgio, un paese con storici problemi di debito pubblico, che all’inizio degli anni Novanta erano addirittura peggiori di quelli italiani. Dal 1995 le previsioni economiche ufficiali utilizzate dal governo sono prodotte proprio da un istituto indipendente.5 Prima dell’attuale crisi, il Belgio è riuscito a ridurre il rapporto debito pubblico/PIL dal 134% nel 1993 all’85% nel 2007 (dati Eurostat). Ovviamente non è stato merito solo delle previsioni indipendenti, ma queste si sono rivelate particolarmente utili.6 L’esempio del Belgio dovrebbe perciò fare riflettere seriamente sull’opportunità di introdurre un’Autorità per le Previsioni Economiche in Italia.
 
1 Ministero dell’Economia e delle Finanze (2009), Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2010-2013, http://www.mef.gov.it/documenti/open.asp?idd=21784
2 Vedi, ad esempio, Strauch, R., Hallerberg, M. e von Hagen, J. (2004), ‘Budgetary Forecasts in Europe – the Track Record of Stability and Convergence Programmes’, ECB Working Paper Series, 307.
3 Le previsioni utilizzate sono le “Autumn Economic Forecasts” per l’anno successivo, che vengono pubblicate nell’ultimo trimestre, così come il Programma di Stabilità, con il quale possono quindi essere ragionevolmente confrontate.
4 Su queste tematiche, vedi, ad esempio, Rossi, G.(2006), ‘La legge sulla tutela del risparmio e il degrado della tecnica legislativa’,  Rivista delle Società, n.1, pp. 1-23.
5 Le previsioni sono formulate dall’Institut des Comptes Nationaux, che ha una struttura piuttosto complessa, essendo costituito da 3 enti: la Banque Nationale de Belgique, l’Institut National de Statistique e il Bureau Fédéral du Plan. Per maggiori dettagli vedi il sito internet dell’Institut des Comptes Nationaux: http://inr-icn.fgov.be. L’Autorità proposta in questo articolo avrebbe invece una struttura assai più leggera e trasparente.
6 Commissione Europea (2005), Public Finances in EMU 2005, Bruxelles.

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