Una società di infrastrutture per la larga banda

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Ritardi e limiti
Secondo l’OCSE (Broadband statistics) l’Italia è partita con un certo ritardo, nella diffusione della banda larga, ha recuperato qualche posizione nel biennio 2004-2005, poi ha di nuovo rallentato.
Oggi la penetrazione della larga banda è la più bassa tra i paesi del G7 e, a luglio 2008, era del 18% contro il 22% della media dell’Unione Europea.
 
 L’obiettivo dell’Europa è di raggiungere il 30% nel 2010: è concreto il rischio che il distacco, per quella data, aumenti. L’unica tecnologia in cui il paese eccelle e quella della banda larga su mobile, dove la penetrazione supera il 12% contro una media europea del 6% (Eropean Union, 2008). 
 
Questo quadro è alla base del Piano e-gov 2012 del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione presentato a gennaio del 2009. Tra le cause del rallentamento della crescita delle connessioni vi sono ragioni sul lato della domanda e sul lato dell’offerta.
 
Sul lato della domanda i fattori sociali spiegano molte cose: gli skill nell’uso dei computer sono più bassi in Italia, in particolare per le donne non giovani (casalinghe, occupate e pensionate) e per i maschi anziani. Ma anche la variabile territoriale è importante: per trovare il digital divide dell’ Europa basta rimanere in Italia. Così mentre l’Europa nel triennio 2006-2008 aumentava la penetrazione di internet nelle famiglie, dal 49 al 60%, in Italia passava dal 40 al 42%, cioè rimaneva ferma. Anche se l’ADSL ha sostituito le vecchie connessioni, facendo aumentare la larga banda dal 16 al 31%, la situazione rimane ancora ben al di sotto del 48% dell’Europa. Oggi la possibilità di aumentare la penetrazione della larga banda trova un limite nella diffusione dei personal computer nelle famiglie e nella capacità di utilizzarli (Eurostat, 2007), quindi nei limiti della domanda (Caio, 2009, p. 24).
 
Sul lato dell’offerta, Telecom rimane appesantita dagli oneri del leverage buy out con cui fu acquisita e dal successivo spostamento dell’indebitamento all’interno del perimetro societario. Segue strategie di investimento prudenti, che lasciano parte del suo margine al ripiano del debito.
 
Queste vicende sono espressione di una debolezza dell’intero settore, dove, dall’inizio degli anni ’90, sono nate imprese di straordinario successo, come Omnitel e Infostrada per merito di De Benedetti, Piol e dello stesso Caio, come Tiscali per mano di Soru, come Fastweb per mano di Scaglia.. Prima di essere acquisite da investitori esteri, Omnitel e Infostrada erano fuoriuscite da costole dell’Olivetti, ormai in rianimazione, mentre spin off come Wind erano il frutto del processo di valorizzazione degli asset dell’Enel, attuato da Tatò in vista della quotazione. Frutti di strategie di valorizzazione manageriali, a cui sono venuti a mancare azionisti privati stabili, in grado di affrontare mercati globali sotto il profilo tecnologico e finanziario, con la determinazione e la volontà di durare. Forse, nonostante l’impegno per avviare il “secondo pilastro” della previdenza, sono ancora scarni i fondi pensionistici disposti ad investire in società, magari public company, come potrebbero essere le telecom.
 
I successi industriali nelle comunicazioni, in particolare nel mobile, non hanno trovato investitori “domestici” e sono rimasti solo i grandi gruppi internazionali. Oggi, se si esclude Tiscali, l’intero settore è sfuggito dalle mani degli investitori italiani che considerano le telecomunicazioni rischiose e, per la rapida evoluzione tecnologica, bisognose di management di livello internazionale.
 
Queste osservazioni ci danno il quadro delle forze disponibili, non servono certo a difendere il principio di “nazionalità” del controllo di queste società, come invece fa, per altro senza argomentate ragioni, l’ Indagine conoscitiva sull’assetto e sulle prospettive delle nuove reti del sistema delle comunicazioni elettroniche. Nel Documento conclusivo (DC) si legge, infatti: “L’impegno per uno sviluppo e l’ ammodernamento della rete deve affiancarsi ad azioni incisive volte a sostenere, con il coinvolgimento degli operatori nazionali, in primo luogo quelle società che producono contenuti e gli Internet provider, la realizzazione di contenuti di qualità, che siano legati alla tradizione culturale italiana, in considerazione della rilevanza che un’industria nazionale in grado di fornire contenuti adeguati assume sia sul piano economico sia sul piano culturale”. Nel documento, anche gli investimenti pubblici sono giustificati in modo generico: “la banda larga deve essere considerata come infrastruttura di base per la competitività” (p. 8) e non convince i contesto in cui avviene il richiamo alla Commissione Europea favorevole ad un “risk premium (…) connesso agli investimenti infrastrutturali e determinato dall’incertezza della domanda” (pp. 26 27).
 
In queste settimane la Commissione ha avviato la consultazione sulla governance della larga banda; ovvero: come lasciare un margine all’operatore che deve sviluppare la infrastruttura di rete, che può essere incumbent ma che non deve tornare ad essere monopolista. Di fatto si delinea un accesso alle reti e alle infrastrutture da parte dei competitor, che implica un disincentivo all’investimento da parte dell’incumbent e quindi un disincentivo tout court, a meno che il “risk premium” proposto dalla Commissione, non diventi un meccanismo efficace per mobilitare gli investimenti degli operatori, che finora hanno accolto il testo con freddezza..
 
In questo difficile equilibrio le risorse pubbliche consentiranno all’Italia di investire nella rete, con l’obiettivo di ridurre il digital divide, come annunciato dal viceministro Romani e dal ministro Brunetta. Coordinando le iniziative per lo sviluppo dell’infrastruttura (Romani) con quelle della diffusione dei servizi della pubblica amministrazione in rete, i due ministeri puntano a razionalizzare e ottimizzare l’utilizzazione di risorse scarse (Romani 2009).
 
In linea con questa opzione ragionevole, troviamo il documento del Broadband Stakeholder Group del Regno Unito, (2008) che invita a considerare il costo opportunità di attendere che le tecnologie si consolidino e conclude: il mercato faccia la sua selezione e la pubblica amministrazione non si sbilanci troppo nel selezionare e investire su opzioni tecnologiche che possono rivelarsi fallimentari (ricordiamoci il Piano Socrate della STET per la fibra negli appartamenti, avviato prima che il doppino rivelasse le sue virtù con le tecnologie ADSL). In questo modo, con l’attesa, il sistema si avvantaggia dell’apprendimento che il privato fa non solo con il successo, ma anche con il fallimento delle tecnologie, mentre non si avvantaggia di investimenti pubblici che, in assenza di fallimento, diventano sunk costs, che non si possono riassorbire e che penalizzano lo sviluppo futuro del settore. Conviene aspettare ancora?
 
 
Il Rapporto Caio
I sostenitori dell’importanza della larga banda (OCSE, UE in primis), devono fare i conti con il vincolo di bilancio pubblico. In Italia il vincolo è così stringente che è impossibile procedere, senza la capacità di coinvolgere i privati nella costruzione della rete di nuova generazione. Aggiungo che, se quei soldi pubblici ci fossero, l’esperienza delle cento iniziative slegate tra loro, denunciata anche da Caio nel suo Rapporto, conferma il rischio di affidare a soggetti pubblici la realizzazione di un piano di nuove infrastrutture.
 
Oggi lo sviluppo della banda larga può avvenire con opzioni tecnologiche molto articolate, che si attagliano a diverse condizioni di mercato. Quindi, le scelte devono essere fatte non da un costruttore pubblico che poi affida l’infrastruttura a terzi, ma da un imprenditore che “sente” il mercato, o perchè ci sta dentro direttamente o perchè vende i suoi servizi, a prezzi di mercato, a chi sul mercato opera. In una parola le scelte sbagliate sulle infrastrutture debbono essere sanzionate dal mercato, con il rischio di fallimento o di svalutazione degli asset, e queste sanzioni garantiscono dinamicità e capacità di aggiustamento del sistema, nonché la capacità di scegliere le tecnologie innovative che riducono i costi.
 
La storia della diffusione di internet insegna qualcosa, in questo senso, anche se proprio le ferite di quel periodo possono aver indotto le telecom ad un atteggiamento più prudente e a confidare nel sostegno pubblico per l’infrastruttura. Questa prudenza sembra recepita dal Documento conclusivo della citata Indagine conoscitiva, che commenta favorevolmente la prospettiva di una gestione pubblica della rete “il nuovo soggetto, non vincolato da logiche di profitto strettamente privatistiche, sarebbe in grado di promuovere investimenti sulle nuove tecnologie pur in carenza di garanzie sulle relative remunerazioni” (p.37).  
 
Nel Rapporto presentato al Ministero per lo sviluppo economico, Caio offre invece un quadro chiaro della collocazione internazionale dell’Italia e del deterioramento della sua posizione. Individua le strategie che assicurano il raggiungimento di obiettivi di catch-up nei confronti degli altri paesi, graduate in funzione delle disponibilità di risorse. Il suo Rapporto è prudente sull’assetto proprietario della rete, non per timidezza, ma per dimensionare gli strumenti agli obiettivi: è facile che la “società delle reti” susciti appetiti politici, ma lo sviluppo del sistema deve trarre beneficio da una buona regolazione del mercato che consenta l’afflusso di capitale privato più che dalla creazione di un nuovo monopolista pubblico. Caio insiste sulla necessità di pianificare lo sviluppo della rete e di integrare i pezzi di rete esistenti, in una logica di valorizzazione degli asset che non è stata seguita nella realizzazione degli interventi pubblici fino ad oggi. Questi interventi, affidati a diversi soggetti, che accedevano a diversi fondi con finalità e regole diverse, hanno in realtà dato luogo a spezzoni non integrati.
 
L’analisi di Caio può essere sviluppata per risolvere il problema del coinvolgimento di risorse private negli investimenti per la rete di nuova generazione. 
 
Valorizzare gli asset per la larga banda
Per creare una capacità di investimento nella nuova rete, occorre sviluppare una società che abbia risorse finanziarie e operi in quel quadro di riferimento per i Regolatori nazionali, che l’Unione Europea sta definendo. La società deve operare in un mercato regolato a redditività differita, ma non aleatoria, dove l’alea da limitare non è l’ incertezza del mercato (ineliminabile) ma l’incertezza della regolazione (eliminabile) (Commissione, 2009). Per questi motivi, la società non deve essere pubblica, ma deve essere una public company, deve avere capacità imprenditoriale e manageriale per selezionare le tecnologie ottimali e poterle sostituire senza rigidità.
 
Tra gli asset potenziali di questa società, non ultimo c’è quello relativo alle regole di installazione (scavi in area metropolitana). Il protocollo di intesa tra il Comune di Roma e il Ministero per la pubblica amministrazione e l’ innovazione definisce l’impegno per la larga banda nel territorio comunale, puntando alla semplificazione e al coordinamento dei permessi di scavo. Solo in questo modo è possibile ricorrere alle tecnologie “leggere” che riducono i costi di installazione in modo significativo (Ministero, giugno 2009).
 
La società può nascere dal conferimento di tutti gli spezzoni di rete realizzati con finanziamenti pubblici, estendendo questo perimetro anche a Poste, Ferrovie, Autostrade ecc. Il conferimento sarebbe volontario, ma incentivato da misure fiscali appropriate, con il vincolo, a fronte di queste agevolazioni, di mantenere la quota della società per il periodo di avviamento, in modo da sostenere la quotazione durante lo start up. Infratel e gli altri proprietari (Lepida, Trentino Network, Lombardiacom, Terrecablate, Picolab, Cosilam, Unicasnet, CSI, WiPie, Bologna, Mantova, Pavia, Vicenza, ecc.) conferirebbero le reti di loro proprietà, divenendo azionisti di una società che si configurerebbe come una public company, dotata di azionisti, management e di asset.
E’ probabile che gli asset di cui stiamo parlando, il cui censimento è uno dei primi passi da compiere, come suggerisce saggiamente la Commissione Europea (Reccomendation) magari a cura dell’AGCOM. Non tutti verranno conferiti, ma tutti potranno valutare la convenienza del conferimento.
 
La società avrebbe quindi un capitale sociale consistente, non sarebbe indebitata inizialmente, e potrebbe accendere linee di credito, garantite dagli asset e dalla loro redditività prospettica, con l’obiettivo di integrare la rete con quella di Telecom, sviluppare la larga banda, superare il digital divide. Come sappiamo la rete, ossia l’integrazione dei nodi dispersi, ha un valore che è multiplo della somma degli spezzoni: questo è il meccanismo di valorizzazione degli asset, mentre la gestione imprenditoriale degli investimenti deve essere garantita dal quadro regolatorio e dalla natura privatistica della società. 
 
Questa soluzione presenta diversi vantaggi e non penalizza alcun operatore:
–       il primo e fondamentale vantaggio è che lo Stato non ci deve mettere quattrini e che si crea capacità di investimento nella rete di nuova generazione;
–       in secondo luogo, la nuova società valorizza asset che oggi sono marginali, pur non essendo di cattiva qualità. La valorizzazione consiste essenzialmente nel farli gestire in modo imprenditoriale nell’ambito di un sistema interconnesso. Come è noto le economie di rete garantiscono un premio all’integrazione delle parti nel tutto;
–       in terzo luogo, la creazione della società darebbe la possibilità ad Enti locali, Regioni ed altri soggetti di valorizzare gli asset, con la possibilità di disporre a breve di risorse liquide da dedicare agli investimenti nel core business. Questo riguarderebbe FS, Lepida, e le Reti Regionali, ma anche Autostrade ecc;
–       infine, si creerebbe una capacità di investimento nell’infrastruttura che potenzierebbe le risorse disponibili a livello di sistema. Forse si creerebbe qualche momento di maggiore competizione sulle reti esistenti di Telecom e di Fastweb, ma qualche elemento di rendita perduto sarebbe più che compensato dallo sviluppo del sistema di rete complessivo.
In questo processo l’ Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e l’Antitrust potrebbero assicurare che gli incentivi a coloro che conferiscono volontariamente le rete in cambio di azioni siano compatibili con l’accesso al mercato di altri player. AGCOM dovrebbe sorvegliare la fase di start up della società con particolare attenzione allo sviluppo, gestione e razionalizzazione dei cavidotti urbani, come suggerisce la Commission Reccomendatione come sta facendo, con un nuovo regolamento, il Comune di Roma.
 
Questa soluzione incontra l’interesse di molti detentori di quegli spezzoni di rete che oggi non sono gestiti in modo efficace, non “fanno rete”, e fungono da magazzino di infrastrutture a basso valore e a basso utilizzo per gli attuali operatori. Le due Autorità richiamate sono in grado di svolgere un ruolo di garanzia e anche di sostegno dell’avvio delle attività della nuova società, così come è avvenuto nel caso della telefonia mobile e, con l’Autorità del settore energetico, nella liberalizzazione del mercato elettrico.
 
 
Riferimenti
 
Broadband Stakeholder Group, A framework for Evaluating tha Value of Next Generation Broadband, June 2008.
 
Francesco Caio (2009), Portare l’Italia verso la leadership europea nella banda larga. Considerazioni sulle opzioni di politica industriale,  Relazione al Ministero dello Sviluppo Economico, 12 marzo 2009.
 
Camera dei Deputati (2008), Indagine conoscitiva sull’assetto e sulle prospettive delle nuove reti del sistema delle comunicazioni elettroniche. Documento conclusivo, Commissione Trasporti Camera dei Deputati Roma 2 dicembre 2008 .
 
Commissione delle Comunità Europee, Commission Recommendation on regulatory access to Next Generation Networks (NGA), Brussels, June 2009.
 
European Union, Broadband data, July 2008.
 
Eurostat, Internet access and use in the EU27 in Households and by individuals, 2008 (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache).
 
Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, Piano e-gov 2012, gennaio 2009 (http://www.innovazione.gov.it/ministro).
 
Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, Protocollo d’intesa con il Comune di Roma per lo sviluppo del Piano di e-government, giugno 2009 (http://www.innovazione.gov.it).
 
OCSE , Broadband statistics (http://www.oecd.org/sti/ict/broadband).
 
Paolo Romani, Audizione del Viceministro per lo sviluppo economico, sulla politica per lo sviluppo della banda larga in Italia – Commissioni IX Trasporti e Lavori pubblici, comunicazioni del Senato, 9 giugno 2009.
 
 

 

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