Risolvere il dilemma “evasione fiscale-debito pubblico”

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 La dimensione del debito pubblico e l’entità dell’evasione fiscale sono tra le maggiori fonti di preoccupazione per le autorità di politica economica italiane. Ciò non può sorprendere. Usando un ossimoro, si tratta di “emergenze strutturali” la cui complessità è peraltro esacerbata dai forti legami che caratterizzano i due fenomeni. Se perseguite con modalità e tempi sbagliati, le azioni volte alla loro risoluzione possono presentare incoerenze e contraddizioni. Dieci anni fa, in Argentina, il deterioramento repentino subito dalle finanze pubbliche fu anche causato da una evasione fiscale sempre più diffusa. Consolidare il debito attraverso maggiori aliquote potrebbe costituire un incentivo all’evasione, ma anche la modifica della spesa pubblica potrebbe influenzare le scelte dei cittadini-contribuenti. A parità di altre condizioni (in particolare con riferimento alla crescita e alla capacità di assorbimento del settore privato), ad esempio, il contenimento del numero dei pubblici dipendenti potrebbe indurre un aumento nell’offerta di lavoro nero e, quindi, dell’evasione fiscale. In merito, infatti, si è talvolta parlato della pubblica amministrazione come il datore di lavoro di ultima istanza per i potenziali lavoratori in nero. Potrebbe, però, anche realizzarsi l’effetto opposto: dipendenti pubblici che vengono occupati al solo scopo di dargli uno stipendio potrebbe essere ritenuto ingiusto e poco produttivo dai lavoratori del settore privato. In questo caso l’evasione aumenterebbe causa “fannulloni”. E ancora, la riduzione degli stipendi dei pubblici dipendenti, oltre ad avere effetti sul debito, può anche essere assimilata ad uno spostamento del carico fiscale dal settore privato a quello pubblico. In un contesto con alto debito pubblico e diffusa evasione fiscale, insomma, la spesa pubblica potrebbe non essere una variabile “indipendente”.
Il quadro descritto suggerisce con forza l’importanza dell’analisi empirica. Le seguenti figure danno un impatto visivo delle relazioni tra le menzionate variabili.
 
Figura 1.Debito pubblico e Sommerso in Italia (in % del PIL)

Nota: Il debito pubblico, asse di destra, è la linea tratteggiata; l’economia sommersa, asse di sinistra, è qui approssimata dalla percentuale di lavoro nero sul totale. Fonte: Istat
 
 
Figura 2. Bilancio pubblico e Sommerso in Italia (in % del PIL)

Nota: Le entrate pubbliche (…) e le spese pubbliche (–) sono riportate sull’asse destro. Per altri dettagli vedi Fig.1
 
 
La Figura 1 suggerisce movimenti congiunti tra debito e sommerso. Nel biennio 2002-2003, si può osservare l’impatto sul sommerso causato dalla legalizzazione di quasi 600mila persone (cosiddetta legge Bossi-Fini). Senza questo evento “ex machina”, il legame diretto tra debito e sommerso sarebbe ancor più evidente. La Figura 2 mostra una forte progressione della pressione fiscale che ha raggiunto, nell’anno della cosiddetta “eurotassa” (1997), quasi il 50%. Va ricordato che il PIL comprende anche il sommerso, per cui la pressione fiscale a carico dei contribuenti onesti andrebbe calcolata su un PIL inferiore. Essa sarebbe dunque superiore e, appunto, più o meno pari al 50%. Questa quota “50” pare essere il livello di pressione massimo economicamente e socialmente sopportabile dai contribuenti italiani (almeno nel medio periodo). Con riguardo alle spese, poi, partendo dai primi anni ’90 si vede un declino che le ha portate ad una percentuale che probabilmente costituisce il minimo economicamente e socialmente sopportabile (sempre nel medio periodo). Negli anni più recenti entrambe le poste sono aumentate in maniera leggermente superiore al PIL talché le loro quote si sono mantenute su livelli relativamente elevati e crescenti.
Un punto fondamentale dei rapporti tra le variabili allo studio è che essi sono intrinsecamente dinamici. Le scelte pubbliche di oggi incidono sull’andamento presente e futuro dei conti pubblici ed è immaginabile che le scelte private ne possano risentire. Se il contribuente pensa che l’odierna riduzione del gettito – e/o l’aumento della spesa – comporta il deterioramento dei saldi di finanza pubblica potrebbe dedurre che, per ripagare il debito così generato, azioni di segno contrario dovranno essere implementate nel prossimo futuro. La decisione di evadere – o di non emergere – oggi, dipenderebbe quindi anche dalle tasse future e ciò pur in presenza di minori tasse oggi. Analogamente, una valida azione di recupero di base imponibile potrebbe far ritenere più probabile la riduzione delle aliquote in futuro e spingere, ipso facto, verso una ulteriore emersione fin da oggi. La probabilità di generare extra gettito da emersione potrebbe trovare – ed è questo il punto – un valido elemento di supporto nel coerente andamento della spesa pubblica. A prima vista questo genere di reazioni da parte degli evasori può sembrare sorprendente. Tuttavia, la teoria economica insegna che gli individui decidono oggi scrutando anche il futuro e che le politiche economiche incidono (e sono incise) anche sulle (dalle) scelte dei privati. Altrimenti detto, il sentiero temporale del debito pubblico e quello dell’evasione fiscale tendono a intrecciarsi e vanno considerati contestualmente. In un certo senso, si tratta di problemi “gemelli”.
Sfruttando i dati sull’economia sommersa pubblicati dall’Istat (impropriamente, qui evasione e sommerso coincidono), è possibile analizzare empiricamente queste problematiche attraverso l’utilizzo di un modello macroeconometrico dinamico. Questo modello è costruito in modo da replicare quegli aspetti della realtà economica che sono qui allo studio. La rappresentazione che ne deriva è quella di un sistema necessariamente semplificato e aggregato in cui, ad esempio, non è possibile studiare esplicitamente gli effetti connessi alla qualità della spesa pubblica o quelli legati a interventi anti-evasione del tipo “moral suasion” e/o aumento della qualità/quantità dei controlli. In effetti, il senso dell’analisi è piuttosto quello di inserire indicazioni complementari in un quadro particolarmente complesso. Nondimeno, nell’esercizio proposto i comportamenti degli individui e del Governo seguono consolidate indicazioni di teoria economica. Più in particolare, i) gli individui reagiscono alla politica di bilancio nascondendo, o meno, il loro reddito imponibile; ii) il Governo controlla il debito pubblico con interventi che seguono la seguente “regola fiscale”: ogniqualvolta il rapporto debito/PIL cresce, il Governo genera surplus di bilancio. E’ stato dimostrato che ciò rende sostenibile il debito. I principali risultati dell’esercizio quantitativo sono riassunti qui sotto:
 

L’economia sommersa reagisce non solo ai cambiamenti nella pressione fiscale, ma anche a variazioni nella spesa pubblica.

C’è un effetto positivo del deficit pubblico sull’evasione: per ogni incremento dell’1% nel surplus di bilancio, le attività irregolari regrediscono di un po’ più dell’1%.

Tasse più elevate hanno un forte impatto sul sommerso: quando la pressione fiscale aumenta, l’evasione aumenta in modo più che proporzionale, provocando la riduzione della base imponibile.

Al corrente livello delle entrate e delle spese (come anzidetto circa il 50% rispetto al PIL), aumentando le tasse il Fisco incassa solamente la metà delle entrate addizionali che ci si potrebbe attendere in assenza della reazione degli evasori.

 
Gli evasori, dunque, reagiscono in modo significativo all’aumento dell’imposizione. All’attuale livello di evasione, tuttavia, non sembrano innescarsi dinamiche perverse e cioè situazioni in cui nel gioco delle azioni-reazioni tra Fisco e contribuente il risultato netto di maggiori aliquote si risolve in un minor gettito complessivo. Ciò però non esclude che potremmo essere pericolosamente vicini a situazioni “argentine”. D’altronde, l’assenza di dinamiche perverse implica che ridurre le aliquote fiscali peggiora la situazione debitoria del Paese. Ecco perché, per affrontare il dilemma di politica economica insito nella contestuale riduzione del debito e dell’evasione, l’analisi della spesa pubblica può rivelarsi fondamentale.
Tra le varie poste del bilancio sottoposte ad analisi (consumi collettivi, investimenti pubblici, spesa per interessi sul debito, trasferimenti sociali, numero e stipendi dei dipendenti pubblici) si è scoperto che alcune di esse hanno la caratteristica di mostrare effetti “opportuni” sull’evasione fiscale. In particolare, coerentemente con la letteratura economica, è emerso che maggiore è l’ammontare degli stipendi pagati dalla pubblica amministrazione, minore è il sommerso. L’idea è che dipendenti mal pagati sono più soggetti a corruzione, ma si può anche citare il divieto o la non convenienza di cumulare i redditi di più lavori. Al contrario, risulta che minore è il numero dei dipendenti pubblici, minore è il sommerso: forse l’effetto fannulloni è particolarmente sentito. Sia come sia, una manovra tale da mantenere lo stesso monte salari, ma con meno numerosi e meglio pagati dipendenti pubblici, potrebbe essere complementare a riduzioni fiscali nell’approccio alle emergenze strutturali qui allo studio.
Anche se l’esercizio è condotto a livello aggregato, è plausibile ritenere che se la citata manovra venisse implementata in modo da premiare l’efficienza e punire (o, almeno, non premiare) i dipendenti meno produttivi, allora l’efficacia dell’intervento sarebbe amplificata. Vale la pena di ricordare che politiche simili sono in questi giorni applicate e/o allo studio in vari paesi che, come il nostro, soffrono di problemi di finanza pubblica in presenza di elevata evasione
 

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