Regioni: una vera autonomia finanziaria? 3/3

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 Come si è visto, una simulazione sui bilanci delle regioni con il nuovo modello di finanziamento entrato a regime evidenzia per alcuni aspetti dell’autonomia finanziaria valori superiori agli attuali. Ma sarà vera autonomia?
Il problema nasce dal fatto che, attualmente, le informazioni deducibili dai bilanci configurano un livello di autonomia solo in parte corrispondente alla realtà. Ciò vale soprattutto per l’autonomia tributaria e l’autonomia di spesa.
Per l’autonomia tributaria, è vero che, nel modello vigente, i tributi propri assicurano il 44% delle entrate correnti, ma è anche vero che:

la maggior parte del gettito percepito dalle regioni deriva dalle aliquote di base previste dalla normativa statale;

i margini di manovra riconosciuti alle regioni sono comunque limitati, forse con l’unica eccezione della tassa automobilistica, l’aliquota della quale può essere variata del 10% all’anno;

una quota mediamente pari al 15% dell’Irap – il principale tributo proprio – proviene da quella sui dipendenti del settore pubblico, assolutamente non manovrabile da parte delle regioni;

gli attuali tributi possono essere definiti “propri” in termini economici – essendo almeno in parte manovrabili – ma non in termini giuridici, come ha giustamente sottolineato la Corte costituzionale. Tali tributi, infatti, sono completamente assoggettati alla normativa statale che può: bloccare gli aumenti delle aliquote; obbligare l’introduzione delle aliquote massime e anche oltre tale limite; modificare la base imponibile e addirittura sopprimere il tributo, senza dover necessariamente garantire fonti di entrata sostitutive della stessa natura.

Per l’autonomia di spesa, se è vero che, del totale delle entrate, quelle classificate nei bilanci delle regioni come libere da vincoli di destinazione ne rappresentano più dell’80%, è anche vero che tale valore, indubbiamente elevato, dipende in larga misura da una importante peculiarità del sistema di finanziamento delle regioni: quella di finanziare con entrate libere spese relative a funzioni rispetto alle quali le regioni sono tenute a garantire livelli essenziali di prestazioni fissati a livello nazionale. Tenendo conto di questo vincolo esterno, i valori dell’autonomia di spesa cambiano in modo radicale. Ad esempio, nella situazione attuale, considerando vincolate anche le entrate libere necessariamente da destinare alla copertura del fabbisogno stimato per i Livelli essenziali di assistenza in sanità, dall’80% prima menzionato, si scenderebbe, in media, a circa il 20%. E ciò a prescindere dai vincoli derivanti dal Patto di stabilità interno, che non si limitano soltanto ad imporre il rispetto di determinati saldi di bilancio, ma, quasi sempre, entrano nel merito della gestione di specifiche componenti della spesa. Con il nuovo modello la situazione non sembra destinata a cambiare in modo significativo.
Per l’autonomia tributaria, va innanzi tutto sottolineato che tutti i tributi propri derivati continueranno ad essere soggetti alla legge statale. Inoltre, lo schema di decreto delegato non ripropone espressamente le garanzie previste a tutela delle regioni nella l. 42/2009 (consultazione preventiva in sede di conferenza, compensazioni delle perdite di gettito con altre entrate di natura tributaria).
La manovrabilità dei due principali tributi regionali, l’addizionale Irpef e l’Irap, sarà ampia, ma soprattutto per quanto riguarda la riduzione del prelievo. Infatti, per le maggiorazioni dell’aliquota di base sono previsti precisi limiti: per l’Irap quello attuale (1%) e per l’addizionale Irpef fino al 2,1% dell’aliquota di base (o, in certe condizioni, solo fino all’ 0,5%). Per le riduzioni, invece, si potrebbe arrivare fino all’azzeramento del prelievo per l’Irap e, per l’addizionale Irpef, fino al livello che, in ogni regione, garantisca un gettito almeno pari all’ammontare degli attuali trasferimenti correnti ai comuni, trasformati dalla riforma in una compartecipazione al gettito dell’imposta.
Le possibilità di sfruttare concretamente questa ampia manovrabilità al ribasso sono, tuttavia, molto ridotte. In primo luogo in quanto la perdita di gettito dovrà essere esclusivamente a carico della regione. In secondo luogo in quanto la quantificazione dei trasferimenti perequativi, in ogni caso verrà effettuata in base al gettito ricavabile con l’aliquota standard. Infine, perché tale gettito sarà quello utilizzato per determinare la capacità di autofinanziamento del fabbisogno relativo ai livelli essenziali di prestazione, tendenzialmente rigido e crescente nel tempo.
Passando all’autonomia di spesa, la peculiarità del sistema di finanziamento delle regioni, alla quale si è fatto prima riferimento, vale anche per il nuovo modello, con alcune aggravanti:

viene ampliato il ventaglio delle funzioni per le quali le regioni dovranno garantire livelli essenziali di prestazione fissati a livello nazionale, aggiungendo alla sanità, l’assistenza sociale, l’istruzione scolastica, nonché il trasporto pubblico locale, stranamente solo per le spese di investimento;

vengono previsti precisi vincoli di destinazione su una parte non trascurabile del gettito di due tributi propri. Ci si riferisce all’obbligo posto a carico delle regioni di fiscalizzare gli attuali trasferimenti correnti agli enti locali, attraverso l’istituzione di due compartecipazioni locali: una a favore delle province sul gettito della tassa automobilistica e una a favore dei comuni sul gettito dell’addizionale Irpef. In base ai dati COPAFF sull’entità dei trasferimenti regionali agli enti locali, la compartecipazione a favore delle province dovrebbe assorbire il 57% del gettito della tassa automobilistica; quella a favore dei comuni, circa il 20% del gettito dell’Addizionale (ma questa è una stima di massima, mancando elementi certi per quantificare il gettito dell’imposta, dopo la rimodulazione prevista nello schema di decreto delegato);

il particolare modello di perequazione per le “altre spese”, di fatto riduce le disponibilità che le regioni a bassa capacità fiscale potranno destinare alle funzioni in esse ricomprese, tra le quali rientra anche il Trasporto pubblico locale per la parte corrente. E, finora, proprio l’ambito delle “altre spese” era quello nel quale maggiormente poteva esprimersi l’autonomia delle regioni;

è già previsto che l’unica nuova funzione attribuita alle regioni dalla l. 42/2009, l’assegnazione agli enti locali dei trasferimenti perequativi provenienti dallo Stato, sia finanziata con fondi vincolati, che tra l’altro, le regioni dovranno iscrivere in appositi capitoli di entrata e di spesa ed utilizzare entro venti giorni dal ricevimento dei fondi, pena l’intervento sostitutivo dello Stato.

Le considerazioni fin qui svolte indicano che dall’attuazione della riforma disegnata nella l. 42/2009 e nello schema di decreto delegato concernente la finanza regionale, non dovrebbe derivare un significativo potenziamento dell’autonomia finanziaria delle regioni, quella individuabile attraverso i bilanci e soprattutto quella effettiva risultante dall’analisi del dato normativo.
In un recentissimo documento dell’OCSE1, si afferma che non esiste un livello ottimale di autonomia finanziaria dei governi sub centrali, ma che questo, nella realtà dei fatti, deve essere considerato una variabile dipendente della situazione economica, del tipo di funzioni decentrate e delle caratteristiche istituzionali del decentramento, proprie di ogni Paese.
Può, quindi, ragionevolmente ritenersi che il modesto livello di autonomia finanziaria effettivamente riconosciuto alle regioni prima e dopo la riforma del sistema di finanziamento – a fronte della già rilevante quota di spesa pubblica da esse gestita, in modo diretto e indiretto – sia quello “adatto” all’Italia se si considerano: la delicatezza della situazione economica nazionale e internazionale; l’esigenza di mantenere sotto stretto controllo la dinamica della spesa pubblica; e il fatto che ad esse la Costituzione affida la responsabilità di funzioni – come la sanità, l’istruzione, l’assistenza sociale – per le quali sempre la Costituzione prevede che lo Stato individui Livelli essenziali di prestazioni da garantire in tutto il territorio e rispetto alle quali, nel tempo, diventa sempre più difficile riuscire a sostenere le spese necessarie a soddisfare la domanda di prestazioni da parte dei cittadini. A questo proposito va ricordato che i Lep hanno due obiettivi: evitare una crescente divergenza interregionale nella quantità e qualità delle prestazioni; e contribuire a contenere la dinamica delle spese. Almeno per questo secondo obiettivo, con il passare del tempo, essi potrebbero tuttavia rivelarsi sempre meno efficaci. Ciò vale, ad esempio per i Livelli essenziali di assistenza sanitaria, a causa del continuo espandersi delle frontiere della conoscenza medica.
Nel documento Ocse già citato, si afferma, inoltre, che quando un governo nazionale decide di intervenire in modo deciso sul sistema di finanziamento degli enti territoriali, per ottenere il consenso necessario a far passare la riforma, in genere ne pubblicizza, spesso esagerandoli, gli aspetti che meglio possono essere compresi dal grande pubblico utilizzando una serie di slogan, quali: piena autonomia agli enti territoriali, abolizione dei trasferimenti, migliori servizi a costi minori, assenza di costi aggiuntivi, riduzione del prelievo fiscale. Vengono, invece, tralasciate le technicalities del provvedimento e, soprattutto il fatto che ogni riforma di questo tipo comporta inevitabilmente dei vantaggi per alcuni e dei costi per altri (gli uni e gli altri intesi come enti, ma anche come cittadini).
Ciò è avvenuto anche per la legge 42, i veri obiettivi della quale, slogan a parte, sembrano essere soprattutto quelli, per altro in linea di principio da condividere: di rafforzare i controlli sugli enti territoriali, da parte del centro più che da parte dei cittadini; di contenere la dinamica della spesa decentrata; di ridurre il sostegno finanziario a favore delle aree deboli, cosa per la quale la riforma del sistema di perequazione è “cavallo di troia” politicamente corretto; nonché quello di passare alle regioni e agli enti locali alcune questioni di interesse nazionale che il governo centrale, finora, non è riuscito a risolvere, come la valorizzazione dei beni pubblici, la lotta all’evasione fiscale, e la stessa eliminazione dell’Irap, salvo poi lamentarsi che i risultati eventualmente ottenuti sono a macchia di leopardo e non a macchia d’olio, cioè uniformi in tutto il paese.
Nel documento OCSE si legge ancora che, nella maggior parte dei casi, riforme impegnative del sistema di finanziamento dei governi sub centrali, vengono adottate in periodi di relativo benessere, cioè quando il governo nazionale può sobbarcarsi l’onere di sostenere gli enti penalizzati, assegnando finanziamenti speciali durante il periodo di transizione. Non mancano casi, tuttavia, come è avvenuto in Italia negli anni ’90 e come sembra stia avvenendo anche ora, in cui le riforme vengono adottate in periodi di crisi, sperando che contribuiscano ad agevolarne il superamento. In questi casi, tuttavia, l’esigenza del risparmio può finire per prevalere su tutte le altre, a prescindere dal fatto che le risorse liberate attraverso il sacrosanto recupero di sacche di spreco, siano o meno bastanti a consentire alle cosiddette “autonomie” di offrire servizi non solo efficienti, ma anche e soprattutto efficaci.
 

1 OECD Network on Fiscal Relations across levels of Government, “Reforming fiscal relations: a synthesis of the case studies”, Parigi, Novembre 2010, (versione provvisoria).
 

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