Raddoppio dei termini e “sanzioni” lineari: gli accertamenti presuntivi come le frodi fiscali?

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Si cristallizza in modo definitivo l’ampliamento dei poteri di accertamento dell’agenzia delle entrate. In futuro quest’ultima potrà estendere le sue attenzioni fino a otto-dieci anni indietro rispetto ai fatti da sanzionare.
 
La Corte Costituzionale ha di recente dichiarato immune da censure quella norma di legge – introdotta con la manovra del 2006 (decreto legge n. 223 convertito dalla legge n. 248, cosiddetta legge Bersani-Visco) – che stabilisce il raddoppio del termine entro cui è possibile notificare l’avviso di accertamento. Destinatario del raddoppio potrà essere qualunque contribuente verso cui il funzionario del fisco riscontri un’ipotesi di reato tributario (sentenza n. 247 del 25 luglio 2011).
 
Secondo molti commentatori tale decisione è poco condivisibile. In effetti la norma finita sotto il faro dei giudici costituzionali è scritta in modo tecnicamente infelice (commi 24 e 25 dell’articolo 37). La finalità, infatti, era quella di rendere recuperabili per l’erario quelle imposte risultate evase a valle di un processo penale conclusosi in tempo utile, ma fuori tempo massimo secondo la diversa tempistica del procedimento tributario (imposte destinate, fino al 2006, ad andare perdute per sopraggiunta decadenza dei poteri amministrativi di accertamento e recupero).
 
Suscita pertanto perplessità il fatto che, per come è scritta la norma, il requisito legittimante tale raddoppio sia il riscontro di una mera ipotesi di reato (sottostante alla valutazione di obbligatorietà della denuncia penale). Stando a questa impostazione testuale, sarebbe irrilevante sia una possibile successiva assoluzione in dibattimento, sia la eventuale archiviazione immediata della notizia di reato. E, inoltre, la riapertura dei termini potrebbe soggiungere, anche a tempo scaduto, con effetti che travalicano senza limiti il perimetro delle violazioni acclarate come penalmente rilevanti.
 
Non è questa la sede per entrare nel merito della ragionevole durata dei termini di decadenza dei poteri di accertamento. Se si ritiene che gli attuali quattro-cinque anni siano insufficienti, e che si debba viceversa passare a un termine raddoppiato, lo si faccia. Sul piano tecnico, io mi permetto solo di osservare quanto sia necessario che ciò venga attuato con predeterminazione della fattispecie (come direbbero i giuristi). Vale a dire con una norma chiara, generale e astratta, applicabile indistintamente verso tutti, e che per questo non si presti a insidiose furberie.
 
Purtroppo, le finalità di tutela degli interessi erariali che si volevano conseguire nel 2006 sono state contraddette da una redazione tecnica poco appropriata sul piano testuale. La mancanza di predeterminazione chiara dei presupposti, infatti, rischia fra l’altro di facilitare comportamenti corruttivi.
 
Quando, in punto di fatto, si concentra nelle mani del funzionario-accertatore l’enorme potere di prolungare di ulteriori quattro anni l’orizzonte su cui portare la temutissima attenzione del fisco, allora la contrattualità del funzionario verso il contribuente assoggettato a controllo tocca picchi elevatissimi. E i rischi di deviazioni sono obiettivamente possibili (ciò al di là del fatto che di questo, in teoria, è anche legittimo dubitare, laddove si mantenga l’analisi confinata solo sul piano astratto, come ha fatto la corte costituzionale).
 
Tali rischi sono infatti conseguenza del fatto che, in questo caso, il potere del funzionario non è a sua volta controllabile su basi obiettive, essendo ancorato a dati di fatto soggettivamente valutabili, impalpabili, sfuggenti e quindi inagguantabili in termini oggettivi da parte della stessa struttura di appartenenza (beninteso, mi riferisco sempre al piano della concretezza, contrapposto a quello, ben diverso, di ciò che rimane vero solo sulla carta). La sentenza n. 247/2011, peraltro, paventa essa stessa un uso pretestuoso e strumentale di questo immenso potere, risolvendo però la questione con il demandarne espressamente il controllo all’interno delle dinamiche processuali, dinanzi al giudice di merito (paragrafo 5.3 della sentenza).
 
Cambiando la impostazione tecnica del modo di scrivere la norma, tuttavia, i medesimi effetti che si volevano conseguire con la disposizione del 2006 si potrebbero ugualmente raggiungere senza i riverberi derivanti dalla indeterminatezza testuale di una norma che oggi costringe molte volte la stessa amministrazione finanziaria a colpire oltre e fuori dal segno.
 
Si tratta sostanzialmente di introdurre un concetto nuovo e inedito nel sistema tributario. Segnando per la prima volta una demarcazione che tracci finalmente un solco netto fra le due categorie di infrazione a cui possono alternativamente ricondursi tutte le forme di violazione possibili all’interno dell’universo delle infrazioni tributarie:
 

violazioni presuntive, calcolate dal fisco in base a stima: da un lato, vanno infatti tenute distinte le violazioni accertabili su base presuntiva, vale a dire quelle nelle quali la consistenza quantitativa dell’imposta evasa (che poi è il pilastro fondativo di qualunque risposta sanzionatoria ispirata a un minimo di proporzionalità e buon senso) è determinabile mediante valutazione discrezionale che giocoforza è effettuata sulla base del giudizio soggettivo del funzionario-accertatore: si pensi alla tipologia largamente più ricorrente di accertamento, ovvero a quello attuato nei riguardi di imprese e professionisti, mediante ricostruzione del ricavo annuo o del volume d’affari, conteggiati con percentuali di ricarico o altre forme di presunzione, comprese le cosiddette check list, gli studi di settore, i parametri, ovvero anche la rideterminazione dell’Irpef in base al redditometro, e così via;

 

frodi fiscali e altre violazioni fondate su prova certa: dall’altra parte, vanno considerate le violazioni che risultano comprovabili in modo incontrovertibile, sotto il triplice profilo della effettività sul piano oggettivo della infrazione, della sua precisa consistenza quantitativa, della reale responsabilità di colui che soggettivamente ne viene indicato come autore. A esempio, rientrano in questa categoria tutti quegli illeciti tributari premeditati, comprese le diverse forme di frode fiscale, quali le cosiddette frodi carosello, l’emissione e l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti, l’omesso versamento di ritenute effettuate, la compensazione mediante utilizzo di crediti inesistenti, ma anche la mancata dichiarazione dell’Iva a debito originata da fatture attive regolarmente emesse (e poi intenzionalmente cestinate), il riporto di crediti inesistenti, l’Iva volutamente detratta in misura superiore al dovuto, lo scomputo intenzionale di costi extra-aziendali, indeducibili per difetto di inerenza, eccetera.

 
Le violazioni rientranti in quest’ultima tipologia sono a mio parere assimilabili in qualche modo alla nozione di morosità (cioè, al semplice ritardo nel pagamento di un debito certo). Si tratta, in altre parole, di violazioni la cui effettività (e la cui entità) affonda di norma le radici su basi documentali. Al punto da togliere ogni dubbio riguardo non solo alla loro esistenza, ma anche (e soprattutto) alla loro consistenza (cioè, al vero elemento qualificante per ogni violazione tributaria che è la cifra destinata a pesare e graduare la entità della evasione accertabile). Si deve pertanto ritenere che, all’interno del mondo tributario, non sono affatto queste le violazioni che necessitano di precauzioni particolari a tutela della posizione del contribuente in buona fede e del suo diritto di difesa.
 
Ed è proprio qui, invece, l’errore grossolano che il nostro sistema di contrasto continua da sempre a perpetuare. Che è quello di mescolare e confondere quest’ultima tipologia di violazioni con quelle, ben diverse, originate viceversa a seguito di valutazione presuntiva ed unilaterale da parte dell’amministrazione finanziaria: applicando quindi in modo lineare, sia alle une e sia alle altre, le stesse identiche regole riguardo a sanzioni, incentivi per la definizione, termini di decadenza dei poteri di accertamento, eccetera.
 
Allorquando, invece, nel suo quantum, la violazione è certa e provata su base documentale, non ha molto senso, a esempio, riconoscere gli sconti sulla sanzione irrogabile (sconti attualmente ammessi in modo automatico sulla base dei cosiddetti strumenti deflattivi del contenzioso): non c’è nessun motivo, di fronte a questi casi, per lanciare ponti d’oro verso il trasgressore (con maxi-riduzioni che ne incentivino la disponibilità a desistere dalla impugnazione, quali acquiescenza, adesione anticipata al verbale, accertamento con adesione, eccetera). Al contrario, semmai, in questi casi l’iter dell’eventuale processo tributario ne aggraverebbe piuttosto la posizione qualora il contribuente si arrischiasse nell’intraprendere temerariamente il contenzioso (si veda l’articolo postato qui).
 
Così come, sempre per questi fatti “certi” – fra i quali va annoverata, data la loro natura, la maggior parte degli illeciti aventi rilevanza penale – ha poco senso preoccuparsi di limitare entro termini particolarmente ravvicinati i poteri di accertamento. Anzi ritengo che non si lede il diritto di difesa se il termine, nella misura in cui viene riferito a illeciti “certi” ed indipendentemente da qualunque profilo penalistico, sarà prolungato fino ad avvicinarsi alla ordinaria durata decennale (propria del termine di prescrizione previsto dal codice civile). Di certo non sono queste, a mio parere, le situazioni in cui il passare del tempo offusca la verità dei fatti, indebolisce le garanzie di difesa, e rende via via più sottile il filo che contraddistingue chi a suo tempo si è comportato con lealtà verso il fisco, rispetto a chi ha viceversa evaso a piene mani, senza scrupoli e cancellando anzi ogni traccia possibile.
 
E’ con riferimento, invece, alle violazioni su base presuntiva che il passare degli anni rende via via più labili i confini fra ciò che è realmente avvenuto e ciò che il fisco ipotizza essere avvenuto (che è cosa diversa), sulla base di elementi indiziari. Per questo, in tali casi l’ordinamento ha il dovere di predisporre ogni cautela fino al massimo grado. E in primo luogo ciò che appare ragionevole è prevedere termini di decadenza della azione di accertamento che siano tutt’altro che illimitati, in modo da non compromettere in modo sostanziale il diritto di difesa del contribuente.
 
Così come, peraltro, sarebbe altresì ragionevole, per tale tipologia di violazioni, prevedere forme di definizione agevolata che arrivino ad accordare riduzioni anche significative degli importi nominali accertabili, magari estese anche a una quota della maggiore imposta. Ciò nella consapevolezza che, nel caso di specie, quest’ultima ha trovato fondamento su calcoli elaborati mediante ipotesi di stima e non su basi certe di tipo documentale.
 
Per rendere chiaro in modo compiuto il punto di vista di chi scrive, oltre che per rimarcare altresì la portata strutturale e al tempo stesso strategica della misura qui proposta, riporto una ipotesi di testo normativo da me predisposto che ritengo consentirebbe di avviare a soluzione i rilevanti problemi di ordine operativo che ruotano intorno sia al tema del raddoppio dei termini, sia a quello delle riduzioni indiscriminate della sanzione irrogabile, correlate agli strumenti deflattivi del contenzioso.
 
Apri l’allegato per leggere l’ipotesi di testo normativo.  

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