Quale Europa dopo la crisi?

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 1         Quella che stiamo vivendo è senza dubbio la crisi economico-finanziaria più seria dopo quella del 1929. Essa ha avuto e avrà un’inevitabile influenza sul processo di integrazione europea, sulla direzione del suo sviluppo, sul futuro politico dell‘Europa.
2         Sono a rischio le ambizioni di sviluppo politico e istituzionale del continente. Non solo quelle più dinamiche che auspicano un percorso federale, ma anche quelle più statiche che puntano, attraverso la ratifica del Trattato di Lisbona, a un semplice rafforzamento della cornice istituzionale.
3         Il ricorso diffuso agli aiuti di Stato, dal settore finanziario a quello automobilistico, sta anche minacciando la tenuta dello stesso nucleo duro dell’Unione: il mercato interno in quanto bene pubblico, l’elemento centrale che ha finora caratterizzato l’Unione e ne ha giustificato la sua dimensione sovranazionale.
 
4         Usando la nota metafora della bicicletta, la questione non è tanto quella di come avanzare, né quella di restare fermi – ma con il rischio di cadere – quanto quella di tornare indietro, di essere risucchiati verso il basso, di ridurre l’esperienza comunitaria a un’area di libero scambio, o peggio ancora a conflitti commerciali e politici tipici dell’Europa della prima metà del secolo scorso.       
 
5         Una decisione presa alcuni giorni fa in merito alla formazione dei gruppi politici al Parlamento europeo la dice lunga sull’aria del tempo. I conservatori inglesi hanno deciso di dare vita a un nuovo gruppo, abbandonando i Popolari europei. A motivare la nuova formazione è il rifiuto di qualsiasi ulteriore sviluppo politico e istituzionale dell’Unione Europea, compreso il Trattato di Lisbona che Cameron si è impegnato a sottoporre a referendum. È un chiaro campanello di allarme per chi ha a cuore il futuro dell’Europa e richiede una diversa strategia di sviluppo istituzionale.
 
6         Vi sono pochi dubbi sul fatto che nel breve termine l’Unione resterà ancorata alla sua dimensione intergovernativa. L’allargamento non è il responsabile di questa situazione, ma è certo che una maggiore cautela nel realizzarlo sarebbe stata di sicuro vantaggio per l’approfondimento politico dell’Unione. La stessa crisi finanziaria ha relativamente indebolito la Commissione e le istanze sovranazionali, perché ha rafforzato i governi nazionali chiamati a dare risposte concrete alla crisi. Ma questo sviluppo non aiuta l’integrazione europea, non facilita il coordinamento, né nuove forme di genuina decisione collettiva.    
 
7         Con ventisette paesi, si deve agire sulla composizione dei nuclei, sulla velocità e su un approccio differenziato. Diverse velocità appaiono allora necessarie, sono l’unica possibilità per chi vuole andare avanti di farlo.
 
8         L’Unione Europea di tutti continuerà a fondarsi su quanto c’è di veramente comune: l’unione doganale, il mercato interno, se possibile garantendo la piena libertà di movimento anche a servizi e persone (oltre che a merci e capitali) – risultato non scontato, data l’aria che tira. Mentre le ipotesi di avanzamento nell’integrazione di alcuni vanno individuate nelle aree ritenute meritevoli di sviluppo (difesa ed esercito comune, politica estera, immigrazione, ambiente, gestione comune della politica economica).
 
9         È necessario ripartire dal mercato unico tenendo nel debito conto che è ciò che oggi davvero tiene insieme le differenti visioni dell’Europa. È la base su cui costruire l’integrazione politica per gli Euro-entusiasti, è ciò a cui l’Europa dovrebbe essere confinata per gli Euro-scettici.
 
10   I sussidi pubblici nazionali legati alla crisi hanno di fatto messo in mora la normativa sugli aiuti di Stato – in linea di principio vietati dal Trattato – e stanno ridefinendo gli spazi relativi dello stato e del mercato. La crisi ha spostato verso lo Stato un equilibrio da tempo a favore del mercato. Abbiamo ri-appreso che il mercato, senza un intervento pubblico di regole efficaci e ben applicate, può non essere sufficiente a generare crescita e benessere. Ma attenzione a non eccedere con l’intervento dei governi: se abbassiamo troppo la guardia verso gli aiuti di Stato o le politiche protezionistiche, l’Europa – ne siamo convinti – perde il suo nocciolo duro e si sfascia o si dissolve più o meno velocemente.
 
11   L’organizzazione istituzionale dell’Europa è unica. Gli stati hanno promosso l’adozione delle 4 libertà fondamentali e tutto ciò è governato e sorvegliato dalla Commissione Europea e dalla Corte di Giustizia. Il trasferimento di sovranità più importante e significativo dagli stati membri all’Unione Europea è stato quello della moneta unica, che è appunto avvenuto nella sfera economica. L’Euro è invece protetto da un’istituzione centrale forte, la BCE che però fa emergere una significativa asimmetria nella distribuzione dei poteri nell’Unione.
 
12   La politica fiscale nell’area dell’Euro – il potere di tassare e di spendere – non è armonizzata ed essa rimane di fatto una prerogativa nazionale; l’unico vincolo serio è quello sulle limitazioni dei disavanzi e dei debiti eccessivi per i rischi di spillover negativi che questi potrebbero determinare.
 
13   Il bilancio dell’Unione è appena pari all’1% del RNL comunitario. Esso è essenzialmente concentrato su due voci di spesa – sussidi agricoli e fondi strutturali – con una forte natura redistributiva e assistenziale, che di fatto rappresentano un ingente trasferimento ad alcuni stati membri, e sono causa di un contenzioso lungo e nocivo sui saldi netti di ciascun stato. Mentre le struttura delle entrate trae risorse sempre meno dalla fonte comune dell’Iva, la vera imposta comunitaria, e sempre di più dai trasferimenti diretti degli Stati membri, con la risorsa legata al reddito nazionale degli stati.
 
14   Un bilancio di questa natura e dimensione naturalmente non può avere nessuna ambizione di giocare un ruolo significativo nella stabilizzazione del ciclo o in campo redistributivo; ma esso ha anche possibilità modeste per offrire seriamente qualche bene pubblico genuinamente europeo[1]. 
 
15   Al di là quindi della loro economia, i paesi dell’Unione condividono poche cose. I poteri dell’UE nelle materie di interesse collettivo – difesa, diplomazia, giustizia, ecc. – sono deboli ma tendono ad aumentare appena ci si avvicina alla dimensione economica.  
 
16   Fino a pochi anni fa, questa architettura avrebbe potuto soddisfare gli Euro-scettici e scontentare gli Euro-entusiasti. Ma entrambi gli schieramenti la giudicavano robusta, sia come ceiling che come floor del processo d’integrazione. Ma nel 2008-9, gli europei hanno improvvisamente scoperto che la costruzione va bene per il tempo buono e la bonaccia, ma non è adatta a fronteggiare una tempesta, specie se perfetta…     
 
17   Gli europei hanno anche scoperto che l’unione politica – o almeno alcuni embrioni di essa in sfere di competenze vitali per il nucleo economico – potrebbe non essere solo un optional da aggiungere a piacimento, secondo i diversi gusti, all’unione economica. L’unione politica potrebbe essere il prerequisito essenziale dell’unione economica, per far sì che questa continui ad esistere col boom e con la crisi – in ogni condizione climatica insomma, sia con il bello, sia con il brutto tempo. 
 
18   Applicando all’Europa la teoria dell’azione collettiva, si comprende meglio come l’azione di 27 paesi separati non porta agli stessi risultati di un’azione comune.
 
19   Dove l’eterogeneità delle preferenze è elevata, prevalgono le ragioni di approcci decentrati e differenziati; dove invece sono elevate la componente di bene pubblico e le potenzialità delle economie di scala prevalgono le ragioni per agire e parlare con una sola voce, per avere politiche comuni che aumentino l’efficacia e l’efficienza dell’azione a livello comunitario.      
 
20   Come spesso accade, gli outsiders catturano lo spirito del tempo, l’essenza di una situazione, molto meglio che gli insiders. Recentemente, Paul Krugman ha scritto: “Europe’s economic and monetary integration has run too far ahead of its political institutions. The economies of Europe’s many nations are almost as tightly linked as the economies of America’s many states — and most of Europe shares a common currency. But unlike America, Europe doesn’t have the kind of continent-wide institutions needed to deal with a continent-wide crisis”[2].
 
21   Manca un’adeguata azione fiscale perché non c’è nessun governo nella posizione di assumersi la responsabilità per l’economia europea nel suo complesso. L’Europa ha invece 27 governi nazionali ognuno dei quali è riluttante ad assumersi il peso di larghi disavanzi (e debiti) per finanziare misure fiscali di stimolo che potrebbero finire per beneficiare gli elettori di altri paesi europei. Per questo è necessaria un’azione comune che risolva l’impasse dell’azione collettiva e dei comportamenti da free rider e che abbia le caratteristiche per ottenere un risultato economicamente superiore.
 
22   Naturalmente ci si potrebbe aspettare di più dalla politica monetaria: mentre non esiste un governo europeo, esiste la BCE, per la gestione della moneta. Purtroppo però la BCE non è come la Fed, che può permettersi comportamenti avventurosi perché è sostenuta da un governo nazionale unitario – un governo che non solo ha coperto i suoi errori recenti ma che ne condivide i rischi e le enormi esigenze finanziarie. La BCE deve invece rispondere a 16 governi litigiosi e non può fare affidamento sullo stesso tipo e qualità di sostegno. L’Europa, per usare di nuovo le parole di Krugman, si è rivelata essere “structurally weak” nei periodi di crisi.
 
23   La crisi finanziaria degli ultimi due anni ha messo in discussione la governance del sistema globale che aveva dominato per lungo tempo, quella basata sul G7 e sulle principali organizzazioni internazionali. Si sta affacciando un nuovo assetto multipolare, dove coesistono tre grandi aree, il Nord America, l’Europa e l’Asia (Cina e India in particolare), ma che vedrà anche un ruolo importante di alcuni altri paesi emergenti. Il principale squilibrio odierno è quello derivante dalla asimmetria che esiste tra peso politico e peso economico dei principali attori, cosa che determina un vuoto di governance a livello globale, soprattutto una instabilità e una inadeguatezza delle strutture della governance globale, data la sua natura ormai multipolare.
 
24   In questa situazione di incertezza l’Europa deve giocare un ruolo diverso, un ruolo unito e coeso, pena la sua marginalizzazione dalla governance mondiale e la riduzione del suo peso.
 
25   Un passo forte verso la dimensione comune e collettiva potrebbe derivare per l’Europa dal lancio di una misura comune di investimenti pubblici e collettivi con relativa emissione di bond comunitari[3]. Questo possibile sviluppo pare auspicabile per i possibili effetti benefici che potrebbe avere in alcuni settori economici – si pensi alle infrastrutture di rete – ma soprattutto per la spinta che potrebbe dare allo sviluppo istituzionale e politico dell’Unione. Infatti un salto in avanti di questo tipo ci pare saggio e possibile solo se si colloca nel quadro di un qualche embrione di gestione comune della politica economica. Senza legittimazione non è possibile nessuna politica fiscale, dalla tassazione all’emissione e alla gestione del debito pubblico.
 
26   Ma questo sviluppo appare fortemente auspicabile anche per evitare che il mercato bancario europeo diventi sempre di più “balcanizzato, poiché le condizioni variano da paese a paese, con l’esistenza di diversi schemi di garanzia”[4]  , con un diverso grado di coinvolgimento del settore pubblico che vede ora alcuni governi europei come maggiori azionisti del sistema bancario.
 
27   Ora questo ruolo non può esser svolto con un approccio caso per caso oppure dai governi nazionali, perché i bilanci nazionali non permettono azioni utili ed efficaci e non offrono spazi sufficienti per le somme necessarie agli interventi richiesti e necessari. Per questo l’emissione di bonds targati EU appare non solo opportuna ma anche necessaria data l’entità e la vastità dei problemi.
 Last but not least, la nascita di un fondo europeo di stabilizzazione – anche se temporaneo e limitato al dispiegarsi della crisi – potrebbe comunque far nascere un embrione concreto di un governo economico dell’area dell’Euro. 

[1] In realtà è stato recentemente calcolato e stimato che la totale rinazionalizzazione della spesa agricola, insieme ad una migliore gestione dei fondi strutturali potrebbe permettere anche con le presenti dimensioni del bilancio Ue, cioè l’1% circa del RNL comunitario, di offrire significative quantità di alcuni beni pubblici europei, come un esercito europeo, una migliore e rafforzata tutela dell’ambiente, il monitoraggio delle frontiere per l’immigrazione e le ragioni di sicurezza. Si veda Copenaghen Economics (2009). 

[2]P. Krugman, “A continent adrift”, International Herald Tribune, March 16, 2009.

[3] È evidente che se le emissioni venissero effettuate dalla BEI, prevarrebbe l’aspetto finanziario e di mercato, mentre se queste traessero origine dal bilancio dell’Unione, le implicazioni istituzionali e di sviluppo dell’integrazione e dello stesso bilancio sarebbero molto più forti e significative.  

[4] D. Gros-S. Micossi , A bond-issuing EU stability fund could rescue Europe, Europe’s World, spring 2009 che propongono la creazione di un European Financial Stability Fund (EFSF) di dimensioni importanti dell’ordine di 500 miliardi di euro. 

 
 

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