Ordinanze di Protezione Civile: emergenza o elusione del “diritto comune”?

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Se al decreto-legge n. 195 del 2009 (noto per avere istituito la “Protezione civile s.p.a.”) può ascriversi un merito, è certamente quello di avere focalizzato l’attenzione dell’opinione pubblica (e prima ancora della politica) sul rapporto tra emergenza e legalità, inducendoci a riflettere sui confini di una necessità che, come si dice, “non habet legem”.
Come noto, dal 2002 ad oggi sono state emanate circa 500 ordinanze di protezione civile per le più diverse circostanze (non tutte, evidentemente, emergenziali): dai Mondiali di nuoto all’immigrazione; dall’Expo 2015 (addirittura 2015!) all’esposizione delle spoglie di San Giuseppe da Copertino. Evidentemente, si è fatto ricorso a questo strumento emergenziale (adottabile anche nel caso dei ‘grandi eventi’ di cui alla legge 401/2001), spesso in assenza dei presupposti straordinari che, ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lett. c), della legge 225/1992, ne legittimano l’adozione, ovvero la verificazione di “calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”.
La motivazione addotta è sempre la stessa: il bisogno di fare e decidere rapidamente, senza gli intralci delle regole e dell’ “inetta burocrazia”. Se questi argomenti servissero a semplificare alcune procedure inutilmente farraginose potrebbero forse avere un qualche pregio. E tuttavia, non solo non è così ma – cosa ancor più grave – simili osservazioni tralasciano del tutto di considerare come l’abuso delle ordinanze di protezione civile sia il simbolo di una tendenza al governo dell’emergenza ben più profonda e pericolosa di quanto possa apparire.
La “normalizzazione” di un istituto – quale quello delle ordinanze emanate, si badi, dal Presidente del Consiglio dei Ministri – previsto dall’ordinamento come residuale e applicabile solo a situazioni straordinarie di emergenza, non affrontabili con gli ordinari strumenti normativi, preoccupa soprattutto perché tali provvedimenti possono derogare a norme di legge, spesso attuative di obblighi comunitari o internazionali o comunque volte a tutelare diritti soggettivi. E inoltre – come previsto, peraltro con efficacia retroattiva, dalla norma di interpretazione autentica dell’articolo 5 della legge n. 225 del 1992 – tali ordinanze non sono soggette al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
Tali deroghe alla legalità, se in astratto ammissibili per grandi catastrofi o fatti imprevedibili che richiedono azioni immediate, non possono chiaramente giustificarsi per la preparazione di eventi che si svolgeranno molti anni dopo la data di emanazione dell’ordinanza e che certo prevedibili non sono! Sembra dunque legittimo il sospetto che si ricorra a tali provvedimenti in nome di un malinteso concetto di emergenza, al solo fine di eludere le regole dettate dal “diritto comune”.
Logica, questa, non dissimile a quella sottesa all’abuso della decretazione d’urgenza da parte del Governo, cui si ricorre ormai (e per il vero non solo da questa legislatura) sempre più spesso in assenza dei presupposti costituzionali di straordinarie necessità e urgenza, al fine di disporre di norme che entrano in vigore immediatamente e di ottenere una corsia preferenziale per l’esame parlamentare, che ne consenta l’approvazione in tempi certi.
Il frequente ricorso a strumenti emergenziali – quali le ordinanze di protezione civile e la decretazione d’urgenza – appare tanto più grave in un ordinamento, quale il nostro, in cui l’emergenza, diversamente da altri sistemi costituzionali, non costituisce fonte del diritto e in cui la necessità non legittima l’esercizio di poteri straordinari o l’assunzione di provvedimenti normativi da parte dell’Esecutivo, se non nei limiti e alle condizioni di cui all’articolo 77 (e 78, ma solo in caso di guerra deliberata dalle Camere) della Costituzione. Sempre che le vicende di questi giorni non suggeriscano al legislatore una riforma costituzionale che vada in questa direzione (magari congiuntamente alla neutralizzazione degli organi di garanzia e dei c.d. ‘poteri neutri’!), ma si tratterebbe probabilmente di uno degli effetti peggiori di un decreto-legge, quale quello “sulla protezione civile s.p.a.”, che invece ben altre riflessioni potrebbe suggerire.
 

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