Molto rumore per nulla

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Il disegno di legge (ddl) in materia di prevenzione e repressione della corruzione e l’illegalità nella pubblica amministrazione, deliberato dal Governo nel Consiglio dei Ministri del 1° marzo 2010, propone un pacchetto di interventi normativi almeno all’apparenza consistente, che comprende: un piano nazionale anticorruzione; una serie di misure per la trasparenza negli appalti pubblici; un complesso di interventi di riforma del controllo degli enti locali; l’inasprimento delle pene per i reati di corruzione; alcune disposizioni riguardanti l’incandidabilità.
L’annuncio di tale pacchetto non poteva che destare curiosità, visto che la politica contro la corruzione non è mai finora comparsa nei programmi del governo, in cui viceversa figura una forte restrizione della possibilità di utilizzare nelle attività investigative della magistratura le intercettazioni telefoniche, che costituiscono in ogni paese lo strumento più efficace di repressione dei fenomeni corruttivi.
Basta però un rapido esame dei contenuti per accorgersi che il ddl si risolve in un frettoloso assemblaggio di misure escogitate in modo estemporaneo, di qualche spezzone di proposta ripescato dalle scrivanie del dipartimento della funzione pubblica e di articolati estrapolati da altri disegni di legge.
Andando con ordine, la proposta di istituire un piano nazionale anticorruzione e di un osservatorio sulla corruzione presso il dipartimento della funzione pubblica (art. 1) corrisponde alla necessità di ricostituire organi e procedure della politica anticorruzione, colmando, in modo solo apparente, una carenza fermamente denunciata dal rapporto ispettivo sul nostro paese elaborato nell’autunno 2009 dal GRuppo Europeo contro la COrruzione (GRECO) del Consiglio d’Europa.
Si tratta cioè dell’adempimento a un obbligo internazionale, contratto a seguito della ratifica della convenzione sulla lotta alla corruzione del 1997. La soppressione del preesistente commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione, sebbene giustificata dalla infelice esperienza di tale organo, ha creato un vuoto che dovrebbe essere colmato, attraverso una complessiva rimeditazione e riorganizzazione – aggiungiamo necessariamente bipartisan – di quella che dovrebbe essere una seria politica contro la corruzione.
Senonché, il disegno di legge delinea non già quella che dovrebbe essere l’ethic infrastructure anticorruttiva del nostro paese, ma il suo fantasma: vi si prevedono infatti piani anticorruzione delle amministrazioni, una rete nazionale anticorruzione, un osservatorio sulla corruzione, ma a tutte queste ponderose esigenze (che meriterebbero una ben maggiore articolazione) si dovrebbe provvedere “con le risorse finanziarie, organizzative e di personale disponibili a legislazione vigente” e senza che ne determinino “nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica”. Ed è facile obiettare che una politica contro la corruzione che non costa nulla non può che valere quello che costa.
Il pacchetto comprende, in secondo luogo, misure sulla trasparenza della attività amministrativa, sulle quale, in via di principio, non si può che concordare. Le perplessità emergono però dal fatto che il governo, solo pochi mesi fa, è intervenuto in materia con la legge 69 del 2009 e con il “decreto Brunetta” (l’art. 11 del decreto legislativo 150/2009). Sicché delle due l’una: o si tratta di una superflua e dannosa replica di quanto è stato già normato, o di una confessione del fatto che le norme appena approvate richiedono già, solo dopo pochi mesi, nuove integrazioni.
Relativamente alla delicata materia dei contratti pubblici (artt. 3,4,5), ogni misura che accresca il grado di trasparenza non può che essere ben accetta. Il ddl ripone però nella azione della autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture una aspettativa eccessiva, non giustificata né dalle risorse impiegate (nuovamente, il ddl esclude ogni nuova spesa) né dal fatto che il monitoraggio generale dei dati [che fa salvi i contratti stipulati in situazioni di emergenza, se non per gli “elementi essenziali” (art. 3 comma 1)!], possa in sé accrescere la resistenza ai fenomeni corruttivi. Collusioni e corruzioni allignano più che nelle procedure di evidenza pubblica, nella fase della confezione dei bandi.
Quanto alle proposte del ddl in materia di controlli degli enti locali (art. 6 e 7), lo sforzo inventivo degli estensori è stato praticamente nullo, visto che esse non fanno che riprodurre pedissequamente norme estrapolate dal ddl Calderoli relativo alla “carta delle autonomie” (Atti Camera n. 3118, art.29ss).
Prima ancora di chiederci se e in che misura i nuovi controlli possano efficacemente proteggere le amministrazioni locali da fenomeni corruttivi, dobbiamo però chiarire se abbia un senso scorporare i controlli negli enti locali dal contesto ordinamentale in cui essi devono collocarsi. Se la carta delle autonomie deve rappresentare lo statuto dell’autonomia locale, nella prospettiva del riformato titolo V della costituzione, nel momento in cui il ddl anticorruzione passasse all’esame parlamentare, le norme sui controlli dovrebbero essere stralciate. Dunque al ddl Calderoli tornerebbe ciò che dal ddl Calderoli è stato scorporato!
L’esame delle proposte concernenti le incandidabilità (art. 8 e 9) non può che destare nel lettore un certo imbarazzo. Se è vero che l’elettorato passivo costituisce un diritto fondamentale, meritevole di ogni riguardo, ci si poteva attendere qualcosa di più. Ebbene, il primo articolo in materia (art.8), esclude dalla possibilità di accedere a cariche elettive o incarichi negli enti locali “chi sia stato rimosso dalla carica di presidente della giunta regionale per aver compiuto atti contrari alla costituzione o gravi violazioni di legge”. Quanto tale esclusione possa concorrere a contrastare i fenomeni corruttivi è difficile dire, visto che lungo tutta l’esperienza costituzionale non si è finora mai verificato un caso di rimozione dalla carica di presidente della giunta regionale a norma del’art. 126 della costituzione e che gli atti contrari alla Costituzione e le gravi violazioni di legge hanno comunque poco a che fare con la corruzione.
Il secondo articolo del ddl (art.9) allarga le fattispecie di incandidabilità previste dall’art. 58 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali (TU.EL.), includendo i condannati per attentati contro l’integrità, l’indipendenza o l’unità dello stato, per associazione sovversiva, per associazione con finalità di terrorismo, per arruolamento e addestramento con finalità di terrorismo, per attentato con finalità di terrorismo, per attentato contro la costituzione dello Stato e insurrezione armata. Le uniche nuove fattispecie riferibili alla corruzione contenute nel ddl sono quelle relative a condanna per turbata libertà degli incanti e a condanna per delitti contro la pubblica amministrazione in circostanze aggravanti, (atti particolarmente lesivi o commessi per conseguire indebitamente contributi, finanziamenti, erogazioni).
Infine, relativamente ai reati contro la pubblica amministrazione, il ddl (art. 10) si limita a operare ritocchi, in termini di aggravamento (tra un terzo e la metà) delle pene edittali, e introducendo la fattispecie della aggravante per atti particolarmente lesivi per la pubblica amministrazione. Il governo ha scelto una strada facile e di sicuro effetto: per contrastare la corruzione si inaspriscono le pene, quando è ben chiaro a tutti coloro che hanno esperienza del settore che altre sono le soluzioni da cercare, come il rafforzamento della interdizione dai pubblici uffici, che andrebbe trasformato da sanzione accessoria a pena principale; l’introduzione di meccanismi premiali che incentivino la rottura del sodalizio tra corrotto e corruttore; una protezione adeguata dal rischio di subire ritorsioni dei dipendenti pubblici onesti che hanno il coraggio di denunciare i fatti corruttivi; la introduzione, sul modello francese e spagnolo, del reato di scambio di influenza.
In breve, le sanzioni penali non possono essere utilizzate come un manifesto propagandistico, ma nel loro giusto valore, nell’ambito di una politica complessiva contro la corruzione, nella consapevolezza che la repressione penale costituisce l’extrema ratio e il segno del fallimento di tutti gli strumenti dissuasivi di carattere preventivo.

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