L’università in transizione: spunti dal Referto della Corte dei Conti

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Il recente Referto sul sistema universitario italiano delle sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti, depositato in segreteria il 14 aprile 2010, (www.corteconti.it), rappresenta l’ultimo tassello delle numerose analisi svolte sul tema e dà lo spunto per svolgere brevi considerazioni in ordine alle funzioni, al finanziamento, al personale ed al binomio ricerca didattica.  

Partiamo dalla constatazione che in Italia permane il modello duale: al centro (ministero, comitati, poi agenzia) spetta definire le linee portanti e vigilare sul sistema; alle università spetta “erogare” i servizi di istruzione superiore e, nel contempo, darsi assetti organizzativi nell’ambito della propria autonomia, a cominciare da quella statutaria. Ciò è confermato dal disegno di legge governativo attualmente in discussione al Senato (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario, A.S. 1905), per cui il dibattito culturale è pacificamente incentrato su quale debba essere il “denominatore comune” in grado di ottimizzare tutti gli elementi del sistema al fine di costruire un raccordo virtuoso tra risorse disponibili e garanzia della qualità, all’insegna di una rinnovata e più efficiente governance. In effetti, il referto della Corte parte dal presupposto che oggi si è in presenza di una certa eterogeneità istituzionale, nel senso che non esiste più un unico modello di istituzione universitaria: non esiste in relazione alle funzioni svolte, non esiste riguardo al disegno dell’organizzazione, non esiste in ordine al ruolo sociale ed economico esercitato, non esiste dal punto di vista delle scelte gestionali. Pertanto, è essenziale delineare quanto prima “per legge”, ai sensi dell’art. 33 della Costituzione, pochi tratti comuni, lasciando agli atenei di disegnare autonomamente la nuova organizzazione.

Il punto di partenza è l’analisi delle funzioni universitarie, che si sono nel tempo evolute e trasformate. Anche se ogni istituzione universitaria rimane a “vocazione generale”, la situazione reale è molto differenziata e si muove combinando, in diversi mix, una serie di compiti: produzione del sapere scientifico e formazione degli uomini di scienza; trasmissione del sapere e preparazione al lavoro professionale; certificazione del sapere scientifico; sostegno all’innovazione tecnologica; sostegno allo sviluppo economico; gestione delle risorse (finanziarie e strumentali); gestione delle persone (studenti, docenti e personale tecnico e amministrativo; gestione delle reti (rapporti locali, nazionali e internazionali). E’ stato facile rilevare – nel Referto – che i richiamati compiti variano di molto tra piccole e grandi università, tra università del Nord e università del Sud, per cui si mette in evidenza che l’obiettivo da perseguire è quello di disegnare nuovi circuiti decisionali evitando sovrapposizioni strutturali e funzionali e fughe dalle responsabilità.

Passando al finanziamento, si può subito osservare che tutti i parametri finanziari mostrano una tendenza alla riduzione del trasferimento di risorse statali. In effetti, negli anni più recenti l’incidenza percentuale dei trasferimenti correnti alle università rispetto al totale dei trasferimenti correnti nel settore statale è passato dal 4,2% nel 2006, al 3,7% nel 2008; inoltre, in termini assoluti, il Fondo di finanziamento ordinario (FFO) per un certo periodo è cresciuto con una dinamica risultata inferiore ai tassi annui di inflazione (nonostante l’aumento delle retribuzioni del personale per i rinnovi contrattuali) e, a partire dal 2009, è soggetto ad una drastica diminuzione, che a regime – previsto per il 2013 – si tradurrà in un definanziamento del 19,7% rispetto al 2008. Se si considera che le entrate per trasferimenti rappresentano circa il 70% delle riscossioni totali e che l’indebitamento non può superare per legge il 15% dei trasferimenti, è intuitivo comprendere la drammaticità delle situazione. In tale contesto, l’introduzione di meccanismi di premialità, già previsti per il 7% del FFO, si traducono in una guerra tra poveri, per cui la situazione richiede un’attenta riflessione politica.

Spostando lo sguardo sulla situazione del personale, si rileva che si è passati dalle 113.000 unità complessive del 2005 alle 116.700 unità del 2008, con un incremento del 3,2%. Il solo personale docente è aumentato dal 1998 del 23,1%, passando da 47.232 unità a 60.269. Si attira inoltre l’attenzione sui professori a contratto, che sono passati dai 20.848 dell.a.a. 2001/2002 ai 34.726 dell’a.a. 2007/2008 con un incremento pari al 67%. Anche il personale amministrativo è aumentato nel decennio, passando dalle 52.500 unità del 1998 alle 56.300 unità del 2008. Gli effetti di tale situazione sono soprattutto sull’incremento della spesa per assegni fissi, che oltre ad aumentare in termini assoluti, è aumentata anche in percentuale rispetto al FFO, passando dall’81,9% nel 1998 all’89,9% nell’anno 2008, con il progressivo irrigidimento delle risorse finanziarie assegnate per il funzionamento delle università. Ben 24 atenei superano il limite del 90% di tale rapporto, quindi sono fuori i parametri fissati dalla legge. Appare evidente, pertanto, che sulla politica del personale si giocherà gran parte del futuro delle università italiane

Luci ed ombre caratterizzano poi didattica e ricerca. Dopo la riforma del cosiddetto tre più due, entrata a regime nell’anno accademico  2001/2002, si è registrato un costante aumento di immatricolati, che hanno raggiunto un massimo di 338 mila unità. Si  è assistito poi ad una lieve diminuzione, per cui il dato dell’a.a. 2007/2008 è di poco superiore a 307 mila unità. In netto calo è invece il dato degli immatricolati a tre anni dal conseguimento della maturità che era del 24% nell’a.a. 2002/2003 ed è del 13,1% al 2007/2008. Ciò significa che la domanda potenziale inespressa con il passaggio dal vecchio al nuovo sistema è stata quasi completamente assorbita. Scende anche la quota di iscritti fuori corso (40,7% nell’a.a. 2006/2007 contro il 35,9% nell’a.a. 2007-2008). Un aspetto negativo è rappresentato dall’ancora rilevante cifra relativa alla quota degli abbandoni dopo il primo anno, che si attesta intorno al 20%. Passando all’offerta formativa, il Referto mette subito in evidenza il fenomeno della proliferazione dei corsi che è andato progressivamente aumentando sino a tutto l’a.a. 2007/2008, raggiungendo un numero di 5.519. Questo dato, a seguito dei decreti di riforma del 2004 (d.m. 270, sugli ordinamenti didattici) e del 2007 (d.m. n. 544, sui requisiti necessari) è destinato a diminuire, soprattutto a partire dall’a.a. 2010/2011 quando inizierà ad essere attuato il nuovo regime. La stessa risposta del mercato del lavoro al nuovo sistema appare lenta e differenziata, per cui si renderà sempre più opportuno continuare a sostenere le attività di orientamento e di tutorato già avviate negli atenei e volte ad informare, orientare, accompagnare e sostenere gli studenti, con l’obiettivo di aiutarli a compiere una scelta consapevole ed efficace degli studi universitari.

Riguardo alla ricerca, le criticità rilevate possono essere riassunte nella frammentazione dei soggetti gestori degli investimenti, nell’assenza di valutazione dell’amministrazione a conclusione dei programmi portati a termine e nella mancata o ritardata conclusione di un gran numero di progetti e, più in generale, nel difficile rapporto tra sistema della ricerca pubblica e il mondo produttivo. Il referto auspica che accanto al potenziamento dei Programmi di ricerca di rilevante interesse nazionale (PRIN) e del Fondo per gli investimenti della ricerca di base (FIRB) si introduca un intervento normativo che, nell’ambito dell’autonomia riconosciuta agli atenei, agevoli, sotto il profilo gestionale, l’utilizzo delle risorse proveniente dal settore privato imprenditoriale.

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