L’Enac, Ryanair e le licenze di pesca

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A leggere i titoli di giornale sullo scontro tra Ryanair e l’Enac sui documenti di riconoscimento necessari per poter salire a bordo la prima impressione è quella di un’esibizione muscolare. La compagnia irlandese minaccia la serrata dei suoi voli nazionali, il regolatore risponde richiamandosi a “norme di legge di carattere imperativo” che tutti dovrebbero rispettare senza fare tante storie. Se il lettore compie un primo gradino nell’approfondimento scopre che sì, in effetti, esiste una norma che considera validi e mette sullo stesso piano una serie di documenti d’identità tra i quali può finire anche la famigerata “licenza di pesca” agitata come spauracchio da Ryanair. Dall’altro lato, non si comprende perché un’impresa che agisca sul mercato non possa scegliere di riconoscere solo alcuni documenti d’identità, se questo le permette di comprimere i costi (e i prezzi) e se i suoi clienti lo accettano quando acquistano il biglietto.
Siamo allora di fronte a un diritto stupido o soltanto all’ennesimo privato prepotente che, operando sul suolo italico, ha assunto l’abitudine nazionale per l’incuranza delle regole? Forse nessuna delle due e per convincersene basta compiere un ulteriore passo e andare a vedere perché quella norma, che indiscutibilmente considera valida anche la licenza di pesca, debba o meno essere applicata a Ryanair (e a tutte le altre compagnie aeree).
Le “norme di legge di carattere imperativo” alle quali si appella l’Enac sono contenute nel testo unico in materia di “documentazione amministrativa” (d.P.R. n. 445/2000). Se lo si scorre si scopre che non si occupa dell’identificazione dei passeggeri di un aereo bensì di chi debba rilasciare una “dichiarazione sostitutiva” di un certificato o rivolgere un’istanza a un’amministrazione o a un gestore/esercente di servizi pubblici. Per questi casi, la norma stila un elenco di documenti d’identità ammissibili e considera equipollenti alla carta d’identità, tra le altre, tutte “le tessere di riconoscimento, purché munite di fotografia e di timbro o di altra segnatura equivalente, rilasciate da un’amministrazione dello Stato”.
Già da qui si potrebbe segnare un primo punto a favore della compagnia aerea. Ryanair potrebbe giustamente osservare che le norme pensate per la presentazione di un’istanza – ad esempio, per partecipare a un concorso pubblico – non sono applicabili meccanicamente a chi voglia salire su un aereo. Nel primo caso l’identificazione serve ad avere la ragionevole certezza che l’istanza provenga da chi si è presentato come tale. Eventuali errori o usi impropri sono per lo più rimediabili anche in un secondo tempo. Nel secondo, è interesse di tutti che si abbia qualche certezza in più prima ancora che il passeggero metta piede sull’aereo. A farlo dopo potrebbe essere troppo tardi.
Chi rilegga la norma con un po’ di curiosità si potrebbe porre anche un interrogativo più radicale: che cosa c’entra una compagnia aerea con un testo unico sulla “documentazione amministrativa”? Escludiamo che qualcuno abbia pensato a Ryanair come a una pubblica amministrazione. L’Enac ha dato allora per scontato che le compagnie siano “gestori di un pubblico servizio”? Esaminando l’intreccio di corrispondenza e comunicati stampa che si trova sui siti dei rispettivi contendenti, sembrerebbe proprio di sì e, cosa altrettanto singolare, parrebbe che neppure Ryanair abbia preso pubblicamente di petto il tema.
Eppure, la soluzione dovrebbe dipendere proprio da questo aspetto.
Un tempo, in molti Stati della Comunità, le compagnie erano incaricate di un servizio pubblico nell’interesse della collettività: si trattava per lo più società in mano pubblica, le quali esercitavano attività riservate ai pubblici poteri in virtù di un atto speciale (concessione o altro) e che per molti versi mutuavano la qualità pubblica dei loro concedenti. A quelle compagnie si sarebbero potute applicare le norme sulla documentazione amministrativa senza cadere nelle contraddizioni viste nella vicenda di cui ci si occupa. Sono però vari decenni, a partire dalla liberalizzazione comunitaria del 1992, che i vettori aerei non sono più “gestori di pubblici servizi”. È vero che le compagnie svolgono un servizio che può ancora considerarsi di “interesse generale”. È altresì vero che questo consente di sottoporle a regole particolari e, in casi ben determinati, anche a “obblighi di servizio pubblico” per assicurare tratte specifiche (ad esempio, i collegamenti con le isole).
A parte ciò, le compagnie sono imprese che operano nel loro esclusivo interesse e secondo criteri commerciali, munite di una “licenza” che serve solo a valutarne la affidabilità tecnica e la solidità finanziaria. A volere applicare ad attività del genere le regole sulla documentazione amministrativa, lo si dovrebbe poi fare per tutte le imprese attive su mercati liberalizzati un tempo dominio di gestori di “pubblici servizi”: imprese di comunicazione, operatori televisivi, società che vendono elettricità sul mercato libero ecc.. Enac stessa sembra consapevole che Ryanair non eserciti un pubblico servizio. Nei suoi comunicati stampa sulla minaccia di Ryanair di sospendere i voli, il regolatore ha ribadito più volte che “le scelte commerciali dei vettori ricadono nella loro esclusiva competenza nell’ambito della responsabilità delle proprie scelte di politica aziendale”. Se si fosse trattato di un “servizio pubblico”, sarebbe valso il principio di continuità e il gestore non sarebbe stato libero di interrompere alcunché.
La vicenda potrebbe avere comunque un epilogo felice per tutti coloro che usano abitualmente i voli della compagnia irlandese e che sono ben contenti di farlo, un epilogo che però sarebbe amaro da un altro punto di vista. Le parti, a quanto si apprende da un comunicato stampa Enac del 29 dicembre, andranno a discutere della questione dinanzi al “Comitato Interministeriale per la sicurezza del trasporto aereo e degli aeroporti”. Una possibile conclusione sarà che sì, è vero, le regole sulla documentazione amministrativa consentirebbero di salire a bordo anche con la licenza di pesca ma esigenze di sicurezza impongono di ritagliare con più attenzione i documenti di identificazione che possono essere accettati. Con il che sarebbero apparentemente tutti contenti: l’Enac non dovrebbe fare passi indietro ma solo prendere atto della “deroga”, Ryanair potrebbe continuare a operare come ha sempre fatto, i passeggeri vedrebbero i voli magicamente riattivati. Si sarebbe data ancora l’impressione, tuttavia, che le norme hanno una capacità plastica di piegarsi agli interessi particolari, che si vive di eccezioni e che a fare la voce grossa si ha ragione anche quando si avrebbe torto.
Se questa sarà la conclusione, vi avranno contribuito un po’ tutti. L’Enac che nella sua qualità di regolatore avrebbe dovuto essere il primo a percepire il passaggio dal servizio pubblico alla concorrenza. Ryanair che è scesa in campo a testa bassa agitando il tema della sicurezza senza mettere a fuoco la ragione che stava dalla sua parte. I cronisti che si sono adagiati pigramente sullo spettacolo dello scontro muro contro muro senza approfondire con un po’ di spirito critico. E infine, sia consentito dirlo, il Tar del Lazio che, chiamato a pronunciarsi, avrebbe potuto risolvere la questione in punta di penna e invece si è tirato fuori perché tanto non vi era il pericolo di un danno grave e irreparabile. Certo, tutto sta a intendersi su quale fosse il danno da evitare.
 

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