Le banche, l’interesse pubblico, i governi

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Lo spettro della lobby bancaria continua ad  aggirarsi per Washington. Nell’intervista rilasciata qualche giorno fa al Sole 24 ore, Timothy Geithner, segretario al Tesoro americano, ha ricondotto alla lobby la capacità di resistenza delle banche a far adottare nuove regole, anche se ha tenuto a precisare che “le regole non le fanno le banche, le fanno i governi”. Il che suona un po’ più come un wishful thinking  che come un dato di fatto. La crisi del 2007-2008 è infatti anche una crisi di scarsa indipendenza della regolazione dagli interessi della comunità finanziaria.
D’altra parte che la politica faccia fatica ad affermare la tutela dell’interesse pubblico quando le istituzioni private sono così potenti lo sa anche il presidente Barak Obama che, poche settimane prima, parlando da Wall Street ha invitato la comunità finanziaria a “embrace serious financial reform, not fight it”.
Complice anche il dibattito sulla riforma sanitaria al centro dell’agenda politica americana, la approvazione da parte del Congresso della nuova regolamentazione del settore finanziario non sembra fare progressi. Già a giugno, al momento della presentazione del disegno di riforma, la lobby bancaria aveva operato con efficacia per diluirlo. Il problema politico – che non è quindi di tecnica regolatoria – per cui ad alcune istituzioni finanziarie molto potenti non piace essere controllate efficacemente, mi sembra ancora tutto da risolvere. Né il problema è solo americano dal momento che le grandi istituzioni finanziarie sono sovranazionali e con governance compatte mentre i governi europei restano nazionali e tra loro sono tutt’altro che coesi.
L’idea che le imprese regolate possano “catturare” i regolatori nominati dai governi e anche i legislatori eletti è stata sviluppata quasi quaranta anni fa dalla scuola di Chicago. La tesi centrale del famoso articolo di George Stigler del 1971 è che “di norma, un’industria cerca di ottenere la regolamentazione che agisce ed opera a tutela dei suoi interessi”  E la cattura è più probabile quando gli interessi in gioco sono elevati, l’informazione asimmetrica è fenomeno pervasivo, la regolazione è tecnicamente complessa, i gruppi d’interesse sono pochi e coesi (e quindi non incontrano i problemi di azione collettiva che devono invece fronteggiare le associazioni dei consumatori o settori “frammentati”, con interessi in contrasto), l’interesse della massa degli elettori è relativamente contenuto; tutte queste caratteristiche sono ben presenti e radicate nel settore finanziario, come anche documentato da una copiosa letteratura empirica.
Il contesto istituzionale influisce sulla possibilità di cattura. Nel caso americano, i finanziamenti della politica sono privati e quindi i soggetti regolati possono conquistare l’influenza anche con le contribuzioni a favore dei politici eletti. Nel caso europeo, il sistema prevalentemente pubblico del finanziamento e il fatto che sia indirizzato sui partiti fa sì che siano minori le possibilità di influenzare le decisioni pubbliche attraverso i finanziamenti, ma non per questo la capacità delle grandi istituzioni finanziarie di contribuire al disegno della regolazione è meno forte e diffusa.
Infatti i politici eletti, ma anche i regolatori nominati dal potere politico, dipendono fortemente dalle informazioni dei regolati e qui c’è spazio per nascondere, o quanto meno camuffare, la realtà, o comunque presentarla in modo da alterare gli originari convincimenti dei decisori pubblici. Se gli interessi privati concorrono a definire gli standard di controllo – o per supplire alle carenze informative o per “cattura cognitiva” (una sorta di una osmosi intellettuale con gli obiettivi e la percezione della realtà dei soggetti regolati) – da un lato si migliora l’efficienza (in termini di disponibilità di informazioni per chi fa le regole), dall’altro si corre un rischio di manipolazione.
Inoltre, sia per i politici eletti che per i regolatori nominati la speranza di una occupazione successiva presso le imprese regolate (revolving doors) sembrerebbe essere uno strumento particolarmente efficace. E qui ci sono casi celebri, come quello di Robert Rubin, segretario al Tesoro sotto la presidenza Clinton, diventato presidente del comitato esecutivo di Citicorp in coincidenza con l’abolizione del Glass Stegall Act (che sanciva la separazione tra banche commerciali e banche d’investimento) e di cui Citicorp era una delle principali beneficiarie.
Negli ultimi venti anni la storia della finanza internazionale  è piena di casi di cattura che ha assunto diverse configurazioni (alcuni di questi casi sono discussi in un mio saggio pubblicato sulla rivista Mercato Concorrenza Regole, n. 2/2009): dalla legislazione speciale a favore di Fannie Mae e Freddie Mac alla già ricordata abolizione del Glass Stegall, dalle regole di capitale di Basilea a quelle delle banche d’investimento americane, fine alla recente direttiva europea sui servizi d’investimento (MiFID).
Il problema è che non sembrano esservi facili ricette a portata di mano su come rendere la regolazione finanziaria meno esposta al rischio di cattura.  Vi sono altri tre strumenti (trascuro la ampia materia delle regole sul finanziamento della politica) la cui efficacia meriterebbe di essere investigata: trasparenza sull’attività di lobbying, regole di incompatibilità per i regolatori, bilanciamento dei diversi interessi nella stesura della regolamentazione.
Il lobbying ha un ruolo informativo e anche di legittimazione del decisore pubblico. Questa sua duplice, controversa, natura spiega in parte le esitazioni nella regolamentazione del fenomeno. Vi sono poi alcuni problemi per realizzare una regolamentazione efficace: non è chiaro chi debba amministrare la regolamentazione sul lobbying; la possibilità di impedire l’uso improprio delle informazioni confidenziali è problematica; le sanzioni non risultano facilmente applicabili e non hanno quindi un potere di deterrenza.
Negli Stati Uniti, dove la regolazione del lobbying è attuata già da tempo, l’efficacia appare piuttosto debole tanto che è stata definita un caso di symbolic legislation: compiacere l’opinione pubblica senza incidere su come effettivamente i decisori pubblici  si relazionano con i soggetti regolati.
Anche l’Unione Europea, con la Comunicazione della primavera del 2008, è intervenuta per delineare un’ipotesi di regolazione dell’attività di lobbying, ma in modo piuttosto timido in quanto non formula politiche chiare e non fornisce soluzioni al problema. Misure più utili andrebbero ricercate nell’aumento del livello di trasparenza: ad esempio una qualche forma di disclosure sul tempo speso dai regolatori e legislatori con i rappresentanti degli interessi, precisando quale norma o misura regolamentare è stata trattata nell’incontro senza peraltro rivelarne in dettaglio i contenuti.
In materia di incompatibilità, la regolamentazione si indirizza soprattutto sul divieto di revolving doors, nelle due direzioni – non solo il divieto, per lo più temporaneo, ad assumere incarichi nelle imprese regolate quando si proviene dalle autorità di regolazione e dal governo ma anche viceversa. L’esperienza dei paesi OCSE in questa materia è quella di definire dei cooling off periods di lunghezza variabile. Ma anche  se molti paesi (l’83%, secondo l’OCSE) hanno adottato norme per evitare conflitti d’interesse connessi al fenomeno delle revolving doors,  le restrizioni effettive sono relativamente poche e il meccanismo sanzionatorio inevitabilmente debole.
Nel formulare divieti troppo stringenti sono peraltro legittime le perplessità: è una misura illiberale e può privare le organizzazioni di quella osmosi tra pubblico e privato che evita la formazione di caste di funzionari pubblici, poco sensibili alle concrete vicende dei mercati. Nel complesso l’indipendenza dei regolatori attraverso divieti ex ante rischia di essere una penalizzazione, sulla base di una mera apparenza, di ciò che potrebbe succedere ma non perché sia male in sé o perché necessariamente porti a scelte prese non nell’interesse generale. Da valutare in questa prospettiva una regola mirata a modificare gli incentivi:  prevedere tetti retributivi (almeno per qualche anno) per chi passa dal settore pubblico al settore privato.
Alla fine, quello che fa un buon regolatore sono le qualità morali, difficilmente incardinabili in una norma. Ma una legislazione non astrattamente punitiva che preveda cooling off periods (anche se solo retributivi) nei passaggi dalle cariche apicali nelle autorità e nei governi alle imprese, avrebbe l’utilità di segnalare che queste qualità morali (Hayek parlava di probity, wisdom e judgment) è meglio non metterle troppo alla prova con il miraggio di collocazioni professionali successive altamente remunerative. Inoltre potrebbe essere previsto un monitoraggio pubblico particolare sulle carriere caratterizzate da passaggi da e verso l’amministrazione.
Infine lo strumento del bilanciamento degli interessi. Si tratterrebbe di rafforzare l’accountability dei regolatori verso i gruppi d’interesse che fino ad oggi hanno avuto minor peso (piccole e medie imprese e consumatori) e che hanno interessi opposti a quelli degli intermediari, prevedendo audizioni pubbliche dei rappresentanti di questi interessi e la motivazione, da parte dei regolatori, degli scostamenti nelle normative adottate rispetto alle raccomandazioni espresse dalle diverse parti audite.
D’altra parte l’idea di una esposizione sistematica e non parziale della regolazione ai punti di vista, agli argomenti, alle sollecitazioni dei vari soggetti interessati e la introduzione a tal fine di appositi vincoli procedurali non sono idee nuove e hanno anche qualche applicazione – sebbene nel settore finanziario facciano fatica ad affermarsi. Proprio in questa prospettiva di rafforzamento si inserisce la proposta della Strong Indipendent Agency prevista nel piano di riforma della regolazione finanziaria della amministrazione Obama, che dovrebbe proteggere i consumatori sia nelle operazioni di indebitamento che in quelle di investimento (con esclusione dei fondi comuni, che dovrebbero invece rimanere di competenza SEC).
Ed è proprio la proposta che suscita maggiori opposizione nella comunità finanziaria. Peraltro, quegli assetti istituzionali che pure riconoscevano un ruolo agli interessi dei consumatori nel disegno della regolamentazione, come nella Financial Service Authority inglese, sono stati colpiti dalla crisi come e più di altri; a conferma che questo strumento deve ancora trovare una sua implementazione efficace e non meramente retorica.
Anche per lo strumento del bilanciamento degli interessi i problemi non sono dunque banali. Probabilmente hanno origine nei problemi di rappresentatività delle associazioni dei consumatori e nei noti incentivi al free riding quando gli interessi si distribuiscono tra una moltitudine di operatori; insomma il fatto che le associazioni dei consumatori siano sottorappresentate nella arena regolatoria non è un caso.
In conclusione, l’indipendenza della regolazione finanziaria dagli interessi del settore è una questione  che la crisi ha riproposto ma che il dopo crisi non sembra aver ancora affrontato, anche per la banale ragione che non è così semplice trovare una soluzione.
Ci dispiace  per Geithner (e anche per noi che siamo affezionati al bene  pubblico e pensiamo che in alcune circostanze il gioco degli interessi contrapposti non sia sufficiente a produrlo) ma non siamo sicuri che neanche questa volta i governi riusciranno a spuntarla contro le lobby.
 

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