Lavorare perché il federalismo fiscale non rimanga un disegno incompiuto

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 Molti accolgono la novità del federalismo come un approdo obbligato per affrontare i problemi derivanti dai divari territoriali relativi ai servizi pubblici essenziali, in termini di adeguatezza delle prestazioni, efficienza, equità e solidarietà. Ma più si procede nel ragionamento e ci si addentra nei meccanismi dei decreti legislativi, più si scorgono gli scogli contro i quali rischia di incagliarsi il nuovo assetto federale.
Il federalismo comunale è, al momento, la parte del sistema che sembra maggiormente incompiuta.
Nello schema di decreto legislativo adottato dal Consiglio dei ministri il finanziamento dei comuni ruota attorno alla nuova IMU, l’imposta municipale sostitutiva dell’ICI e delle altre imposte immobiliari (imposte di registro, ipotecarie e catastali). Accanto all’IMU resta la cedolare secca sugli affitti che nell’ottica di un più generale ridisegno dell’imposizione sulle diverse tipologie di rendita dovrebbe, sia attraverso la semplificazione, sia attraverso un maggiore ruolo attribuito al sistema dei comuni nella fase di accertamento, determinare l’emersione dei redditi da locazione attualmente occultati.
Il nuovo assetto presenta però molti dubbi e molte incognite. Innanzitutto appare complicato prefigurare un sistema di tassazione basato sul possesso e sul trasferimento degli immobili, tenendo fuori dalla base imponibile la prima casa di abitazione (un argine riconfermato dalla legge 42/2009 e che appare comunque “politicamente sconveniente” superare). In secondo luogo la fiscalità locale non può esaurirsi con la fiscalità immobiliare ma se si affida troppo il finanziamento dei comuni agli istituti della compartecipazione e della perequazione si annacquano i principi cardine del federalismo, ovvero il principio dell’autonomia tributaria e quello del beneficio, in relazione al quale ciascun cittadino paga ciò che riceve, in termini di quantità e qualità dei servizi resi. Un’autonomia tributaria che agisce prevalentemente attraverso l’imposta municipale tributaria facoltativa e altre imposte di scopo non è un’autonomia tributaria, considerando anche i vincoli derivanti dall’esigenza di non aumentare la pressione fiscale complessiva rispetto alla situazione attuale. Del resto la distribuzione delle proprietà immobiliari non adibite ad abitazione principale sul territorio non è uniforme e ciò limita ulteriormente i margini di manovra di molti Comuni italiani i cui destini di finanziamento resterebbero perciò affidati all’istituto della perequazione.
Partendo da queste premesse il Partito Democratico ha presentato uno schema di decreto legislativo sulla fiscalità comunale alternativo a quello del Governo. In questo schema il finanziamento dei comuni ruota attorno alla “service tax”, una sorta di imposta comunale sui servizi quale principale tributo manovrabile dai comuni e che nell’intenzione del maggiore partito di opposizione sostituirebbe la TARSU e l’addizionale IRPEF.
Un’iniziativa che se ha il pregio di valorizzare il principio del beneficio e l’equità verticale nel finanziamento dei comuni si presta ad alcune obiezioni di metodo e di merito. Sul piano del merito una “service tax” alla quale venisse affidato interamente il finanziamento dei servizi pubblici locali non renderebbe immediatamente evidente il collegamento tra quanto si paga e per quale servizio ma, soprattutto, comporterebbe seri problemi di individuazione delle basi imponibili e dei soggetti passivi dell’imposta, per scongiurare il rischio, ad esempio, che un pensionato si trovi a sopportare in parte il costo del servizio di occupazione del suolo pubblico di un esercizio commerciale. Se, insomma, il presupposto dell’imposta è la residenza, il domicilio o il soggiorno forse converrebbe concentrarsi maggiormente su queste fattispecie, ai fini di configurare un’imposizione fiscale capace di valorizzare il principio del beneficio e della proporzionalità del tributo. Sul piano del metodo, inoltre, vale la pena considerare il fatto che lo schema di decreto legislativo adottato dal Consiglio dei Ministri è ormai in fase avanzata di discussione e, piuttosto che presentare un impianto alternativo che ha scarse possibilità di arrivare in porto varrebbe la pena provare a modificare e a migliorare l’assetto fiscale prefigurato dal Governo.
Partendo, quindi, dalla cornice all’interno della quale si sviluppa il dibattito politico sull’attuazione del federalismo fiscale la trasformazione in senso federale può rappresentare un’opportunità se la redistribuzione delle risorse sarà adeguata ad una maggiore riconoscibilità delle condizioni di bisogno a livello regionale e locale e se le nuove Autonomie impositive regionali e locali potranno e sapranno creare un surplus in termini di efficienza ed adeguatezza dei servizi pubblici erogati a livello territoriali. Può, al contrario, creare forti divari territoriali e discrepanze fra le domande sociali delle comunità locali e le loro capacità di realizzarle. Ecco perché diviene sempre più essenziale la funzione di regolazione e surrogazione (perequazione) svolta dallo Stato nazionale. In altre parole l’attuazione del federalismo fiscale, per non essere foriera di nuovi conflitti, richiede ed enfatizza una sorta di sussidiarietà politica a livello nazionale. Al tempo stesso perché i compiti e le funzioni redistributive svolte dallo Stato nazionale, attraverso gli strumenti della perequazione, non vengano vissuti come un peso dalle comunità locali dei territori più efficienti è necessario sviluppare anche a livello locale il senso di cittadinanza e di solidarietà, realizzando una più compiuta unità politica.
Dal nuovo modello federalista deve, dunque, emergere da un’elaborazione originale che prenda spunto dall’analisi dalle difficoltà attuali e che sia contemporaneamente supportato da un sistema politico radicato sul territorio.
Se la cornicepolitica costituisce la premessa necessaria, i principi e i criteri fondanti del federalismo fiscale costituiscono l’argine, il limite rispetto al quale basare ogni valutazione. L’esatta individuazione dei criteri e la loro puntuale definizione diventano così la pietra angolare che sostiene qualsiasi ragionamento e valutazione, indipendentemente dal contingente. Mentre i criteri supportano nelle valutazioni, contemporaneamente vincolano e obbligano al rigore logico.
Se, per esempio, la solidarietà è intesa come l’insieme delle politiche che hanno come obiettivo la riduzione dei divari sociali ed economici delle diverse aree del paese, questo diventa il punto di partenza rispetto al quale considerare se un decreto legislativo è coerente con il nostro impianto di metodo oppure se ne discosti obbligandoci contemporaneamente ad immaginare gli opportuni correttivi. I decreti legislativi finora varati, ci lasciano intravedere una trama ancora incompiuta dove restano – al momento – indefiniti gli elementi fondanti del federalismo fiscale, primi fra tutti il rapporto fra fabbisogno e costo standard e i livelli essenziali delle prestazioni. Ma se la correlazione fra fabbisogno e costo non è immediatamente evidente diventa sempre più concreto il rischio che i cittadini finiscano per pagare da soli le disfunzioni delle amministrazioni locali. Inoltre, l’adozione dei costi standard, che avrebbe dovuto portare al superamento dei costi storici, rischia di generare un ulteriore paradosso. Lo stesso riferimento dei costi standard alla spesa media delle Regioni più virtuose rischia con il tempo di “storicizzarci” in assenza di meccanismi che prevedano e valorizzino graduali recuperi di efficienza, Ma anche l’ampia manovrabilità fiscale accordata alle Regioni, l’incompletezza del quadro del fisco municipale, la mancanza dei criteri di aggiornamento del fondo di perequazione, così come la numerosità di fondi di riequilibrio temporanei e sperimentali, completano un quadro estremamente incerto e ancora ben lungi dall’essere definito nei suoi elementi essenziali. Un aspetto che desta perplessità è quello relativo all’operatività del futuro prossimo federalismo fiscale poiché generato da una delega complessa che i decreti legislativi più che snellire, hanno reso ulteriormente farraginoso anche nell’intento di introdurre dei meccanismi di riequilibrio territoriale. Ma anche l’aspetto numerico quantitativo deve essere tenuto sotto stretto controllo poiché in un processo di profonda trasformazione dove i tributi vengono accorpati, i trasferimenti soppressi e viene accordata una flessibilità nella manovrabilità delle aliquote, non è immediato l’esito finale. E non deve esserlo neanche agli estensori dei decreti legislativi se hanno lasciato allo Stato una compartecipazione su alcuni tributi locali a tutela degli equilibri di finanza pubblica. Il che può essere agevolmente letto come la precostituzione di un paracadute nel caso in cui i costi si rivelassero differenti dalle ipotesi iniziali.
Certamente la trasformazione verso un assetto di federalismo fiscale è un processo complesso il cui punto di approdo dipende dalla situazione di partenza, caratterizzata dai ben noti squilibri economici, sociali e territoriali, ma è strettamente legata anche al monitoraggio intermedio. E questo significa che anche il sindacato può e deve esercitare una funzione di “controllo” all’avanzare della definizione del federalismo fiscale nei decreti legislativi, sia a livello centrale, valutando le coerenze e l’adeguatezza dell’impianto in costruzione, sia regionale e municipale, attraverso una forte azione profondamente radicata sul territorio, rappresentativa delle comunità locali di lavoratori e pensionati… 

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