La riforma dell’ordinamento locale: un’occasione persa per il governo?

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Il 19 novembre 2009 il consiglio dei ministri ha approvato un importante disegno di legge sull’ordinamento degli enti locali. In poco più di trenta articoli sono disciplinati una pluralità di oggetti: le funzioni, l’organizzazione di governo e quella amministrativa di vertice, i controlli, la contabilità, le forme di tutela dei cittadini, ecc. Alcuni articoli sono stati stralciati dal ddl e dovrebbero essere approvati in finanziaria.
Il disegno di legge persegue due fondamentali finalità: dare attuazione al testo costituzionale del 2001, per la parte riguardante gli enti locali; ottenere risparmi di spesa, tramite la semplificazione e il riordino dell’apparato locale. Esaminiamo distintamente le principali norme riconducibili all’una e all’altra finalità e i problemi che esse pongono.
Alla finalità del primo tipo sono preordinate, soprattutto, una serie di importanti disposizioni sulle funzioni locali. Da un lato, si dà finalmente contenuto alla nozione costituzionale di “funzioni fondamentali”: per ciascun tipo di ente locale (comune, provincia, città metropolitana), queste vengono elencate e disciplinate quanto ai rispettivi modi di esercizio. Alcune tra esse sono di tipo ordinamentale (per esempio, per i comuni, normazione sulla organizzazione e svolgimento delle funzioni; programmazione e pianificazione delle funzioni spettanti; gestione finanziaria e contabile), altre di tipo amministrativo(per esempio, vigilanza e controllo nelle aree funzionali di competenza). Dall’altro lato, si definiscono i procedimenti per il trasferimento agli enti locali di quelle funzioni amministrative (diverse da quelle “fondamentali”), attualmente in capo agli uffici dello Stato, ma che, in attuazione del principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 118.1 cost., devono e possono essere svolte a livello locale. Come già nelle leggi Bassanini (1997-1999) e La Loggia (2003), il principio informatore di queste disposizioni è quello per cui il trasferimento di funzioni dal centro alla periferia deve accompagnarsi a quelle delle risorse finanziarie e umane necessarie al loro espletamento. Con il contestuale ridimensionamento degli uffici statali, titolari delle funzioni trasferite.
Queste disposizioni pongono tre problemi.
Il primo è legato alla scelta di attribuire indistintamente le stesse funzioni fondamentali a tutti i comuni, le uniche differenze tra di essi riguardando le relative forme di esercizio (se in forma individuale o in forma necessariamente associata in ragione delle dimensioni demografiche). Ci si può domandare, invece, se non sia più opportuno introdurre qualche differenziazione anche nel tipo dei compiti da assolversi da parte di enti locali tra loro differenti, per dimensioni o ampiezza del territorio di riferimento.
Un secondo problema è di ordine più strettamente giuridico. La disciplina costituzionale riserva alla legge dello Stato (escludendo, quindi, le regioni) la definizione e la regolamentazione delle funzioni fondamentali. Il disegno di legge, invece, prevede un duplice intervento delle regioni: da un lato, per la disciplina di quelle funzioni fondamentali che rientrano nelle materie di rispettiva competenza; dall’altro, per modificare l’allocazione delle competenze tra enti locali decisa dalla legge dello Stato nelle materie ad essa attribuite. Ma, in questo modo, il principio generale della distribuzione dei poteri legislativi tra Stato e regioni, in ragione delle materie rispettivamente attribuite, si estende anche ad un ambito, quello delle “funzioni fondamentali” degli enti locali, che la Costituzione ha inteso riservare allo Stato.
Il terzo problema è quello se sia ragionevole riproporre un meccanismo di trasferimento di funzioni e risorse dallo Stato alle regioni e agli enti locali analogo a quello che, nelle leggi degli anni passati, ha dato risultati molto deludenti.
Un secondo, e più consistente, blocco di disposizioni persegue il fine di contenere la spesa, attraverso la semplificazione dell’ articolazione e delle dimensioni dei poteri locali (che sono poi in gran parte, quelle proposte dal governo come emendamenti alla legge finanziaria). Il ddl adopera due diverse tecniche: quella della “soppressione” e quella della “riduzione”. Sotto il primo aspetto, si prevede, tra l’altro, la soppressione: dei difensori civici comunali e l’assorbimento delle relative funzioni in capo ai difensori civici della provincia corrispondente; delle circoscrizioni di decentramento comunale nei comuni con popolazione inferiore a 250.000 abitanti (oggi il limite è di 100mila abitanti); di tutti i consorzi tra enti locali, con l’eccezione di quelli costituiti per la gestione associata di uno o più servizi e dei bacini imbriferi montani e la contrazione delle forme associative tra gli enti locali ammesse. Si prevede, poi, la possibilità per le regioni di sopprimere le comunità montane e la cessazione dei contributi finanziari dello Stato alle stesse comunità montane.
Le misure di “riduzione” hanno ad oggetto, tra l’altro, il numero delle province; quello dei consiglieri comunali (dai 12 ai 60 consiglieri attuali, si passa ad un intervallo compreso tra gli 8 e i 45) e provinciali (da 24-45 a 20-36); quello degli assessori (oggi fino a 16; nel nuovo testo, rispettivamente, fino a 10 per le province e fino a 12 per i comuni). Inoltre, si eleva da 15.000 a 65000 abitanti il tetto per l’istituzione dell’ufficio del direttore generale nei comuni. Questo gruppo di norme pone due serie di problemi.
Il primo, e più importante, deriva dalla circostanza che, attraverso di esse, lo Stato circoscrive significativamente l’autonomia, costituzionalmente tutelata, degli enti locali di decidere su organizzazione ed esercizio delle funzioni loro attribuite: l’interesse al risparmio di spesa, anziché essere contemperato con quello alla autonomia locale, lo comprime. Il secondo problema riguarda ciò che questa normativa potrebbe fare e non ha fatto (finora): prevedere assetti di governo differenziati in ragione delle diverse caratteristiche dei comuni. Si dispone sulla composizione numerica dei consigli e delle giunte, ma si manca l’occasione per riformare l’organizzazione di governo locale in ragione dei principi costituzionali di differenziazione e di adeguatezza.
In definitiva, quindi, un programma ambizioso, ma che, ad un tempo, si estende a territori sui quali sarebbe opportuna, invece, una maggiore cautela, mentre manca di compiere scelte importanti e delle quali da tempo si discute per dare una maggiore efficienza al sistema dei poteri locali.
 

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