La riforma della legge di contabilità pubblica: i 10 punti innovativi

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Il tema della riforma delle regole di contabilità pubblica ha attraversato in modo “carsico” il dibattito sulla finanza pubblica, emergendo talvolta con virulenza durante la sessione di bilancio per poi spesso sparire subito dopo la sua conclusione.
Aldilà del dibattito politico, una “manutenzione” delle regole che governano la redazione e la presentazione dei conti pubblici si è però resa necessaria ed è stata comunque realizzata con una singolare cadenza quasi decennale (legge 468 del 1978, 362 del 1988, 208 del 1999). La cornice entro la quale è iscritta la più recente riforma già approvata dal Senato ed ora all’esame della Camera dei deputati (AC 2555) è ovviamente ora quella dell’Unione europea oltre che, più in prospettiva, del federalismo fiscale (legge n. 42 del 2009). Per questo, la riforma contiene numerosi riferimenti alla necessità di armonizzazione dei sistemi e degli schemi contabili e di bilancio delle diverse Amministrazioni pubbliche al fine anche di assicurare la coerenza delle rilevazioni con i sistemi e gli schemi adottati in ambito europeo. Si tratta di uno dei temi sui quali si è acceso il dibattito in ordine alla compatibilità di tale previsione rispetto all’assetto vigente del riparto di competenze tra Stato e regioni nella materia.
Nelle intenzioni del Governo, come dichiarato in Assemblea al Senato, il provvedimento segue anche l’andamento della diversa forma di governo che si è affermata negli ultimi venti anni in Italia, sancendo con maggiore chiarezza la divisione tra la responsabilità delle scelte e della loro attuazione e la responsabilità dei controlli in modo che non vi possano più essere cogestioni nelle decisioni e quindi scarichi di responsabilità con l’unico il risultato di una espansione della spesa pubblica in danno delle generazioni future.
Dato l’argomento e la complessità del testo una sua disamina nel dettaglio non è ovviamente possibile in questa sede. Per chi voglia farsi un’idea appare comunque utile esaminare schematicamente, per punti, i più rilevanti aspetti innovativi della novella normativa. Ci si è altresì astenuti da apprezzamenti di merito ritenendosi che il lettore sarà comunque in grado di formarsi un giudizio autonomo scorrendo questo scritto.
 
Punto 1) Si realizza il governo unitario della finanza pubblica e l’armonizzazione contabile. Con questo intervento si ri-afferma la condivisione degli obiettivi di finanza pubblica a tutti i livelli di governo e tra tutti i soggetti che compongono l’amministrazione pubblica. Ciò richiede, innanzitutto, che i dati delle differenti amministrazioni siano rilevati e rappresentati con le stesse metodologie e criteri contabili. A questo scopo il disegno di legge propone che tutti i soggetti che fanno parte dell’aggregato delle pubbliche amministrazioni, come definito dalle regole di contabilità nazionale, condividano un programma di armonizzazione dei sistemi e degli schemi contabili e di bilancio e della relativa tempistica di presentazione e approvazione.
 
Punto 2) Si instaura un nuovo ciclo per l’esame del bilancio e si realizza la riforma degli strumenti della programmazione finanziaria. Il disegno di legge prevede una revisione del ciclo e degli strumenti della programmazione che è funzionale al raggiungimento degli obiettivi indicati in questo schema. Il nuovo ciclo della programmazione inizia a marzo con la Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF) che aggiorna le previsioni (macroeconomiche e di finanza pubblica) per l’anno in corso alla luce dei consuntivi e della manovra approvata nell’anno precedente. Entro il 20 luglio sono predisposte e inviate alle amministrazioni locali le linee guida della Decisione quadro di finanza pubblica (DQFP) – che sostituisce il DPEF). Si stabilisce che entro il 15 ottobre, sulla base delle proiezioni tendenziali e degli obiettivi indicati nella DQFP, il Ministero dell’economia e delle finanze presenta il disegno di legge di bilancio di previsione dello Stato, anch’esso articolato sul triennio di riferimento, nonché il disegno di legge finanziaria che provvede a ricondurre le previsioni agli obiettivi per l’intero triennio di programmazione.
Inoltre, si provvede alla sostituzione del disegno di legge finanziaria con il disegno di legge di stabilità, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno, corredato di una nota tecnico-illustrativa da inviare anch’essa alle Camere.
 
Punto 3) Si istituisce la banca-dati della P.A.. Al fine di assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, nonché per acquisire gli elementi informativi necessari per dare attuazione e stabilità al federalismo fiscale (legge n.42 del 2009), le amministrazioni pubbliche si dotano di una banca dati unitaria, basata sui sistemi e sugli schemi armonizzati di cui ai punti precedenti, attraverso cui condividere i dati concernenti i bilanci, le operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all’attività di monitoraggio dei conti pubblici.
 
Punto 4) Si impone il metodo della programmazione finanziaria triennale dettagliata nella costruzione del bilancio dello Stato.
Il disegno di legge propone che la programmazione di bilancio sia operata con un maggior grado di dettaglio rispetto allo schema esistente attraverso l’indicazione nei documenti programmati ci delle voci tendenziali e programmati che del conto economico e del conto di cassa del fabbisogno per la pubblica amministrazione e per i suoi sottosettori. In tal modo si favorisce la trasparenza relativa agli obiettivi e agli strumenti che si intendono attivare per il loro raggiungimento (su quali voci si interviene). Il maggior dettaglio delle previsioni richiederà uno sforzo aggiuntivo nella fase di predisposizione delle stime.
Inoltre, si prevede che a ciascuno stato di previsione del disegno di legge di bilancio sia allegata una scheda illustrativa del contenuto di ogni programma e delle leggi che lo finanziano con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale.
 
Punto 5) Si realizza il potenziamento degli strumenti di monitoraggio dei flussi di entrate e spese.
L’attività di monitoraggio è indispensabile alla valutazione della coerenza dell’evoluzione delle grandezze di finanza pubblica con gli obiettivi fissati con i documenti programmatici.
Al fine di potenziare questo strumento, è previsto che le amministrazioni pubbliche si dotino di un sistema di rilevazione che prevede un flusso informativo organizzato e gestito su una piattaforma informatica attraverso cui aumentare la tempestività e la completezza dell’informazione. In prospettiva, a questo obiettivo concorreranno l’armonizzazione dei sistemi e degli schemi contabili e l’istituzione della banca dati di cui ai punti precedenti. Al fine di potenziare il monitoraggio dei conti pubblici viene altresì previsto che le amministrazioni pubbliche comunichino al Ministero dell’economia e delle finanze anche i dati relativi alle società partecipate, nonché il potenziamento dell’attività dei sindaci e dei revisori.
 
Punto 6) Si prevede la flessibilità nella pianificazione e nell’allocazione delle risorse per programmi di spesa.
Il disegno di legge prevede la possibilità di effettuare, in fase di predisposizione del bilancio a legislazione vigente, rimodulazioni compensative delle risorse all’interno della stessa missione, con alcuni limiti che riguardano le spese inderogabili e la rimodulazione tra spese in conto capitale e spese correnti.
 
7) Si prevede l’individuazione di un responsabile unico di programma.
Il disegno di legge, al fine di assicurare un adeguato grado di responsabilizzazione nella gestione delle risorse, ma anche di assicurare un idoneo grado di coordinamento nella gestione delle attività svolte nell’ambito di ciascuna «missione», prevede la corrispondenza tra programma e centro di responsabilità. In prospettiva sarebbe opportuno che l’intera struttura amministrativa si ristrutturasse in coerenza con l’articolazione del bilancio.
 
Punto 8) Si impone il Programma quale unità elementare di voto del bilancio da parte del Parlamento e si opera il definitivo superamento del capitolo come unità gestionale del bilancio dello Stato.
Essa garantisce un primo margine di flessibilità nella gestione delle risorse (si tratta di un aggregato relativamente ampio, sicuramente più ampio del centro di responsabilità o del macroaggregato).
Il disegno di legge prevede inoltre la possibilità di rimodulazioni compensative delle risorse assegnate all’interno dei singoli programmi nell’ambito di ogni missione senza bisogno di ulteriori modifiche delle sotto stanti autorizzazioni legislative (entro limiti predeterminati), ove non si tratti di oneri inderogabili e di utilizzare per finalità correnti risorse di parte capitale.
Si consente di aumentare ulteriormente i margini di flessibilità nella gestione del bilancio, facilitare il conseguimento degli obiettivi di contenimento e garantire maggiore autonomia gestionale, in cambio di maggiore responsabilità.
 
Punto 9) E’ ampliato il contenuto informativo del Rendiconto annuale.
Si prevede l’articolazione del documento in missioni e programmi, disponendo che per ciascuna amministrazione sia allegata una nota integrativa, anch’essa articolata per missioni e programmi, in coerenza con le indicazioni contenute nella nota integrativa al bilancio di previsione.
 
Punto 10) Si prevede la progressiva eliminazione delle gestioni contabili operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria.
Tale norma al fine di corrispondere alla esigenza di conferire nuova significatività alle risultanze di Cassa del bilancio, mediante il nuovo versamento al medesimo di somme originariamente iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato e rifluite in contabilità di tesoreria.

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