La riforma del federalismo municipale

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 1. Premessa
In questo articolo si affronterà brevemente la questione del federalismo municipale così come delineato nello “Schema di Decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale“, approvato il 4 agosto 2010. Il decreto riprende sostanzialmente le linee indicate dalla Relazione sul federalismo fiscale presentata dal Governo il 30 giugno 2010, anche se nel testo vi sono diverse novità rispetto alla Relazione stessa.

Nel presente articolo, ci si concentra essenzialmente sugli aspetti del decreto strettamente connessi alla riforma della fiscalità municipale, trascurando altre questioni, pure importanti, tra le quali quella del Fondo sperimentale di riequilibrio, di cui all’art. 1, sul quale, comunque, almeno un’osservazione va fatta. Il fondo, che resterà in vigore per 5 anni (dal 2011 al 2015), sarà alimentato dal gettito dei nuovi tributi comunali previsti nel decreto, di seguito descritti, e sarà ripartito tra le singole amministrazioni in base a criteri da individuare successivamente. Per un lungo periodo, quindi, il radicamento sul territorio del finanziamento delle spese delle singole amministrazioni comunali e la stessa autonomia impositiva saranno molto deboli, più di quanto non lo siano nella situazione attuale, mettendo così in discussione alcuni dei principi fondamentali della legge 42/2009. Inoltre, la soluzione scelta, che prevede la devoluzione del gettito di alcune imposte ai Comuni, di fatto finisce per fiscalizzare i trasferimenti attuali e costituisce un sistema di perequazione orizzontale, che non appare in linea con quanto previsto nella legge delega.
 
 

2 I capisaldi della riforma della fiscalità municipale
 
Il decreto prevede alcuni passaggi fondamentali per riformare la finanza comunale. In primo luogo (art. 1) si definiscono, “in relazione agli immobili ubicati sul territorio”, i tributi erariali il cui gettito è devoluto ai Comuni; ovvero:

a) l’imposta di registro e l’imposta di bollo sugli atti concernenti le transazioni a titolo oneroso della proprietà dei beni immobili;
b) l’imposta di registro e l’imposta di bollo sui contratti di locazione relativi a immobili residenziali;
c) l’imposta ipotecaria e l’imposta catastale (esclusi gli atti soggetti ad Iva);
d) i tributi speciali catastali;
e) le tasse ipotecarie;
f) l’imposta sul reddito delle persone fisiche, in relazione ai redditi fondiari, escluso il reddito agrario;
g) la cedolare secca sugli affitti (cioè l’imposta sostitutiva sui canoni di locazione dei fabbricati residenziali prevista all’art. 2 del decreto)1.

Fino all’attivazione del fondo perequativo previsto dall’articolo 13 della legge n 42/2009, viene istituito il Fondo sperimentale di riequilibrio, di cui si è già detto “per realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata la devoluzione ai Comuni della fiscalità immobiliare”. Questo Fondo si articola in due sezioni. La prima sezione sarà finanziata con i tributi di cui alle lettere a)-e). La seconda sezione sarà finanziata con il gettito dei tributi di cui alle lettere f) e g). A decorrere dall’anno 2014 entrambe le sezioni verranno invece finanziate con quote del tributo che l’articolo 4, comma 2, lettera b) del decreto in questione istituisce, ovvero con l’imposta municipale propria che graverà sul trasferimento di immobili (si veda subito sotto la discussione di questo punto).

Per assicurare la neutralità finanziaria del provvedimento ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica, si prevede anche l’attribuzione allo stato di una compartecipazione al gettito dei tributi di cui sopra (lettere a)-g)) e della futura imposta municipale propria. La determinazione della quota di compartecipazione “verrà fissata con apposito decreto e può essere comunque rivista, nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica, in relazione alla determinazione dei fabbisogni standard”.

Altro aspetto fondamentale del decreto è l’introduzione di una cedolare secca sugli affitti. Si prevede, infatti, all’art. 2, che “in alternativa facoltativa rispetto al regime ordinario vigente per la determinazione del reddito fondiario2, il proprietario di unità immobiliari ad uso abitativo locate” possa scegliere l’opzione per un regime alternativo basato su una cedolare secca sugli affitti. Sono escluse da questo regime le locazioni di unità immobiliari per finalità abitative effettuate nell’esercizio di un’attività di impresa o di arti e professioni o da enti non commerciali.

“A decorrere dal 2011, il canone di locazione relativo ai contratti aventi ad oggetto immobili ad uso abitativo e le relative pertinenze locate congiuntamente all’abitazione, può essere assoggettato, in base alla decisione del locatore, ad un’imposta, operata nella forma della cedolare secca, sostitutiva dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle relative addizionali, nonché dell’imposta di bollo sul contratto di locazione” (comma 2 dell’art. 2). L’aliquota della cedolare secca che si applicherà sul canone di locazione annuo stabilito dalle parti è fissata nell’ordine del 20 per cento. La cedolare secca può essere applicata anche ai contratti di locazione per i quali non sussiste l’obbligo di registrazione. Va anche osservato, che il reddito immobiliare assoggettato alla cedolare secca, sarà esente dall’addizionale Irpef non solo dei comuni, ma anche delle regioni. Per queste ultime, quindi, il gettito di tale imposta, una delle più importanti in base alla riforma del loro sistema di finanziamento, tenderà a diminuire in misura proporzionale al successo della cedolare e, quindi, dovranno essere necessariamente previste delle forme di compensazione a loro favore.

Forse l’aspetto più importante del decreto è la previsione (art. 3, artt. 4 e 7) di due nuovi tributi comunali, l’imposta municipale propria (Imp) e l’imposta municipale propria facoltativa, che come vedremo sotto, si articolano in modo differente.

L’Imposta municipale propria si articola in modo differente a seconda che si prenda in considerazione il possesso dell’immobile (art. 5) oppure il trasferimento (art. 6). Di fatto la nuova imposta avrà due componenti distinte:

per quanto riguarda il possesso, il soggetto passivo dell’imposta è il proprietario. Oggetto dell’imposta sono, oltre all’immobile, i terreni e le aree edificabili, a qualsiasi uso destinati, compresi quelli strumentali o alla cui produzione o scambio è diretta l’attività dell’impresa, ovvero il titolare di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie sugli stessi3.

in caso di trasferimento, invece, l’imposta si applica sugli atti traslativi tra vivi, a titolo oneroso o gratuito, della “proprietà di beni immobili in genere e per gli atti traslativi o costitutivi di diritti reali immobiliari di godimento, compresi la rinuncia pura e semplice agli stessi, nonché per i provvedimenti di espropriazione per pubblica utilità e per i trasferimenti coattivi”.

L’imposta municipale propria dovrebbe essere istituita a partire dal 2014 e dovrebbe sostituire tutte le imposte elencate ai punti precedenti (a)-f)) con l’eccezione dell’imposta sostitutiva sui canoni di locazione (cedolare secca) e l’Irpef. Restano esenti il possesso dell’abitazione principale e le pertinenze della stessa.

La base imponibile dell’imposta municipale propria è il valore dell’immobile. Nel caso di possesso di immobili non costituenti abitazione principale l’imposta è dovuta annualmente in ragione di un’aliquota percentuale stabilita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell’Economia in modo da assicurare la neutralità finanziaria della riforma dell’imposizione sui saldi di finanza pubblica – quindi l’aliquota di base verrà fissata in un secondo momento. I Comuni possono, con deliberazione del consiglio comunale, modificare, in aumento o in diminuzione, sino a 0,3 punti percentuali l’aliquota fissata dal sopra citato decreto.

Nel caso in cui l’immobile sia locato, l’imposta è ridotta alla metà; nel caso di contratto di locazione avente ad oggetto immobili ad uso abitativo, sul canone di locazione stabilito dalle parti continua a potersi applicare la cedolare secca (definita nell’art. 2) ridotta alla metà. Ciò si verifica anche nel caso in cui la cedolare secca abbia ad oggetto immobili relativi all’esercizio di attività di impresa, arti e professioni ovvero posseduti da enti non commerciali. I predetti immobili continuano ad essere assoggettati alle ordinarie imposte erariali sui redditi4.

Nel caso di possesso, come si è visto, non è definita l’aliquota di base, ma solo il range di manovrabilità della stessa da parte dei comuni. Nel caso di trasferimento, invece, sono definiti entrambi gli aspetti. L’aliquota di base è fissata all’8 per cento nei casi ordinari e al 2 per cento per la prima abitazione, con alcuni abbattimenti per i trasferimenti a causa di morte. I comuni potranno poi modificare l’aliquota di base di 1 o 2 punti percentuali.

Infine l’art. 7 del decreto prevede l’istituzione dell’imposta municipale secondaria facoltativa. Questa può essere introdotta a partire dal 2014 e non può gravare gli immobili ad uso abitativo. L’imposta potrà essere introdotta solo con un’esplicita decisione comunale, basata su una consultazione popolare. Lo scopo dell’imposta è di sostituire una o più delle seguenti imposte: la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, il canone di occupazione di spazi e aree pubbliche, l’imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni, il canone per l’autorizzazione all’installazione dei mezzi pubblicitari, l’addizionale per l’integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza.

3 Osservazioni e prospettive
È naturalmente difficile effettuare adesso una valutazione complessiva del provvedimento e delle misure di trasferimento del gettito dei tributi e dell’istituzione dei nuovi tributi; questa sarà possibile solo quando il decreto troverà definitiva conferma in tutti i suoi aspetti. Tuttavia le caratteristiche essenziali sono già evidenti per cui è possibile effettuare alcune osservazioni generali.

Innanzitutto va riconosciuto l’indubbio sforzo di individuare un nucleo duro di tributi propri che possa servire a finanziare la spesa comunale. Questi tributi incidono, di fatto, esclusivamente sulla casa e sulle abitazioni; quindi lo sforzo appare coerente con le indicazioni della teoria e delle esperienze internazionali che suggeriscono di scegliere il patrimonio immobiliare come base fondamentale dell’imposizione comunale e, più in generale, degli enti locali.

L’imposta sostitutiva sui canoni di locazione (la cedolare secca) se ben congegnata può permettere di incentivare l’offerta di unità abitative in locazione e soprattutto agevolare l’emersione di base imponibile. Il sistema sanzionatorio appare ben costruito, tuttavia l’emersione di nuova base imponibile sarebbe notevolmente agevolata dall’introduzione di un vero ed effettivo contrasto di interessi tra proprietario e locatario. Una buona soluzione, potrebbe essere perciò quella di prevedere, ad esempio, per il locatario, la possibilità di detrarre una parte del costo dell’affitto. La possibile detrazione potrebbe “costringere” i proprietari a registrare il contratto e ne deriverebbe una significativa emersione di base imponibile.

Un altro aspetto positivo è il tentativo di promuovere una semplificazione del sistema impositivo municipale. Ciò è particolarmente evidente per l’imposta municipale propria, detta “unica” perché dovrebbe sostituire diversi dei tributi attualmente esistenti, ma la distinzione tra la componente possesso e quella trasferimento lasciano in piedi alcune caratteristiche dei tributi che si vogliono abolire. Forse si potrebbe continuare nello sforzo e verificare le possibilità di un tributo unico sui redditi di natura immobiliare e fondiari. Finalità di semplificazione vanno riconosciute anche all’imposta municipale facoltativa, che pure dovrebbe accorpare, come si è visto, diversi degli attuali tributi minori dei comuni. Tuttavia, la semplificazione sembra più apparente che reale, visto che il nuovo tributo unico, sarà in effetti articolato in varie componenti, che sostanzialmente manterranno le caratteristiche attuali.

Vi è anche uno sforzo di razionalizzazione delle basi imponibili, visto che quella patrimoniale relativa alle abitazioni viene completamente attribuita ai comuni, così riducendo la sovrapposizione di imposte di diversi livelli di governo sulle stesse bassi imponibili.

Il decreto conserva però una certa complessità e lo sviluppo graduale in più fasi, anche se comprensibile, non sempre agevola la chiarezza delle scelte e le implicazioni operative. Il meccanismo di transizione tra le due fasi, quella fino al 2014 e quella successiva, appare un po’ lento e farraginoso e non del tutto trasparente; questo percorso a nostro avviso andrebbe meglio chiarito e migliorato.
Un altro problema deriva dal fatto che i tributi individuati nella fase di transizione sono devoluti ai comuni ma restano a tutti gli effetti tributi statali – questi sono infatti istituiti dallo stato, che ne fissa anche i criteri di funzionamento – e sono riscossi dallo stato, nonostante la prevista manovrabilità delle aliquote da parte dei comuni. Forse qui si poteva fare uno sforzo ulteriore per accrescere l’autonomia effettiva degli enti locali. Nei fatti, solo l’imposta facoltativa può effettivamente contribuire ad aumentare l’autonomia tributaria dei Comuni, rispetto alla situazione attuale.

Le scelte operate con il decreto presentano però anche alcune questioni delicate. Innanzitutto alcune basi imponibili scelte sono, come è noto, alquanto squilibrate sul territorio. Per questa ragione, il gettito dei tributi devoluti non viene attribuito subito direttamente in base alla distribuzione territoriale del gettito relativo, ma va in un fondo sperimentale di riequilibrio temporaneo che servirà per coprire l’eliminazione degli attuali trasferimenti dello stato ai Comuni. I criteri di riparto di questo fondo tra i comuni non sono chiari e andrebbero resi trasparenti, soprattutto per comprendere quanto verrà assegnato sulla base dei gettiti riscossi in loco dai comuni e quanto secondo criteri perequativi.
Un altro aspetto delicato riguarda gli effetti distributivi tra gli individui che saranno probabilmente regressivi; infatti, la cedolare secca e la nuova Imposta municipale propria alleggeriscono, di fatto, il carico tributario sugli immobili residenziali in locazione; se ciò avrà effetti positivi sulla disponibilità di questo tipo di immobili, riducendo perciò le carenze dell’offerta, a beneficiarne saranno probabilmente contribuenti con reddito elevato. È corretto ipotizzare però che parte dei benefici possano alla lunga traslarsi anche sugli affittuari5.

Andrebbe anche riaffrontata la “vecchia questione” del prelievo sulle prime case (sia sui redditi sia sul valore del patrimonio) che agiva prima con l’Ici. Infatti, non si capisce come queste basi imponibili possano essere escluse da ogni forma di prelievo locale e comunale, soprattutto se si vuole applicare compiutamente il principio del beneficio. Questa esclusione e il contemporaneo aggravio della tassazione sulle seconde case, che si realizza con il decreto, può far emergere ovvie manovre elusive per ridurre il prelievo.
Soprattutto ci si deve interrogare su quali saranno gli effetti veri sulla autonomia tributaria dei comuni: questa sembra alquanto modesta nella prima fase, più concreta nella seconda di applicazione del decreto. Potranno variare le aliquote, ma resta il problema di quale sarà lo spazio effettivo di manovra.

1 Resta invece di competenza erariale il gettito delle seguenti imposte: a)imposta ipotecaria e catastale relativi agli atti soggetti a imposta sul valore aggiunto; b) addizionale all’accisa sull’energia elettrica di cui all’articolo 6, comma 1, lettere a) e b), del decreto legge 28 novembre 1988, n. 511, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1989, n. 20.

2 Quindi, come alternativa al regime attuale di inclusione del canone nel reddito complessivo Irpef, più eventuali addizionali comunali e regionali.

3 Nel caso di concessione su aree demaniali, soggetto passivo è il concessionario. Per gli immobili, anche da costruire o in corso di costruzione, concessi in locazione finanziaria, soggetto passivo è l’utilizzatore a decorrere dalla data della stipula e per tutta la durata del contratto.

4 Nel caso di trasferimento di immobili, l’imposta municipale propria è calcolata con modalità specifiche indicate nell’articolo 6 del decreto del 4 agosto 2010.

5 Correttamente M. D’Antoni-S. Pellegrino-A. Zanardi “La riforma della fiscalità comunale: osservazioni sulla proposta del governo”, Econpubblica Short Notes Series, September 2010, suggeriscono che “sarebbe stato meglio prevedere il regime della cedolare solo per i nuovi contratti: ciò avrebbe incoraggiato una più rapida traslazione della minore imposizione sui canoni di locazione” (p. 5). 

 

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