La riforma Brunetta: una prima valutazione

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Premessa

La riforma Brunetta (legge n. 15 e d.lgs. n. 150 del 2009) muove da un duplice sentimento di sfiducia, peraltro giustificato dall’esperienza applicativa della c.d. privatizzazione del pubblico impiego. Una sfiducia nei confronti della contrattazione collettiva, ritenuta incapace di realizzare l’interesse generale all’efficienza degli apparati amministrativi perché dominata dai sindacati. Una sfiducia anche nei confronti della dirigenza o, meglio, della sua capacità di esercitare sul serio, e autonomamente, i poteri del datore di lavoro privato.

Deluso dai contratti collettivi e dai dirigenti, il legislatore torna a confidare in sé stesso, cioè nella legge quale fonte privilegiata di regolazione del lavoro pubblico. Si torna a confidare nella legge per limitare, controllare e indirizzare la contrattazione collettiva. E si torna a confidare nella legge anche per incentivare e costringere la dirigenza pubblica ad esercitare le prerogative del datore di lavoro, dismettendo l’atteggiamento egualitario e rinunciatario manifestato in passato.

Proviamo ad esaminare più da vicino alcuni aspetti di questo «ritorno alla legge».

Il sistema delle fonti: dal contratto alla legge

La riforma Brunetta non mette in discussione il principio della privatizzazione come tale. Ma senz’altro determina una espansione delle c.d. fonti unilaterali e un corrispondente arretramento di quelle pattizie.

In primo luogo, il decreto legislativo n. 150 del 2009 detta regole imperative, che si impongono alle parti e limitano lo spazio negoziale a disposizione dei contratti collettivi. Tali regole hanno, prevalentemente, una finalità opposta e speculare a quella del diritto del lavoro: la protezione del datore di lavoro, anziché del lavoratore, perché nel settore pubblico è il primo che si è rivelato il contraente debole.
Si prendano solo due esempi.

Primo: le progressioni professionali. La contrattazione collettiva ha disciplinato e gestito le progressioni di carriera dei dipendenti in modo tale da riservare a queste ultime la quasi totalità degli accessi alle qualifiche superiori, togliendo ogni spazio ai concorsi pubblici aperti a tutti i cittadini. Le cifre sono impressionanti: nel periodo 2001-2007, si sono registrate progressioni economiche (cioè interne ad un’area di inquadramento) pari all’88% del personale e progressioni verticali (cioè da un’area a quella superiore) pari al 53%. Ciò significa che, in termini percentuali, nell’arco di soli sette anni, ogni dipendente ha ricevuto almeno una promozione e molti ne hanno ricevute due. Per rimediare a questo stato di cose, e difendere il principio del concorso pubblico e del merito, la riforma Brunetta, recependo peraltro orientamenti giurisprudenziali, ha posto alcuni vincoli legislativi, che limitano la contrattazione nell’interesse pubblico: il passaggio da un’area all’altra deve avvenire per concorso pubblico, aperto agli esterni (anche se può esservi una riserva di posti del 50% per gli interni); solo i passaggi interni alle aree possono avvenire per progressione di carriera, ma, anche in questo caso, per l’accesso alle posizioni apicali il 50% dei posti deve essere coperto mediante concorso pubblico.

Secondo esempio: il trattamento accessorio collegato alla produttività. La contrattazione collettiva ha utilizzato le risorse a tal fine destinate per finanziare componenti fisse della retribuzione (in media, alla produttività è stato collegato solo il 23,8% del salario accessorio del dipendente pubblico). Inoltre, anche le poche risorse destinate al finanziamento di componenti variabili della retribuzione sono state erogate a pioggia e a prescindere da una effettiva verifica della produttività. Anche in questo caso, la riforma Brunetta introduce vincoli legislativi nell’interesse del pubblico: la contrattazione collettiva sarà tenuta ora a collegare una quota prevalente del trattamento accessorio alla performance individuale, mentre la distribuzione degli incentivi deve essere selettiva, sulla base di una graduatoria che distribuisce i dipendenti in tre fasce di merito, su cui torneremo fra breve.

La riforma Brunetta si spinge, tuttavia, oltre, dettando una più generale disciplina del sistema delle fonti, rivolta cioè a regolare, anche per il futuro, il rapporto fra contratto e legge. [Innanzitutto, essa pone una riserva di legge, cioè individua alcune materie precluse alla contrattazione collettiva. Si tratta però di una norma che ha, nel complesso, una ridotta portata innovativa, dal momento che in larga misura si limita a precisare quanto già poteva affermarsi in base all’ordinamento previgente, cioè che la contrattazione collettiva non riguarda l’organizzazione degli uffici, ma solo il rapporto di lavoro]. In secondo luogo, con riferimento a quattro specifiche materie (sanzioni disciplinari, valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, mobilità e progressioni economiche) si prevede che «la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge». Se la norma, come pare, vuole semplicemente dire che la contrattazione collettiva è libera di disciplinare le materie in questione entro i limiti posti da regole legislative, allora essa è in qualche misura assorbita dalla disposizione (art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato dall’art. 1, comma 1, della legge n. 15 del 2009) in base alla quale la futura legislazione in materia di lavoro pubblico deve presumersi inderogabile da parte dei contratti. Con quest’ultima norma, che è forse la più importante, la riforma Brunetta ribalta un meccanismo originariamente pensato per proteggere la disciplina contrattuale dalla c.d. rilegificazione, trasformandolo nel suo opposto: la presunzione di derogabilità, un tempo posta a carico della legge, diviene una presunzione di inderogabilità disposta questa volta in suo favore.

Qui risiede forse uno dei punti più delicati della riforma. L’esperienza applicativa senza dubbio giustificava, ed anzi suggeriva, l’introduzione di limiti e vincoli legislativi all’autonomia negoziale, posti in funzione dell’interesse generale. Qui la riforma Brunetta coglie nel segno. Ma forse il legislatore si è spinto troppo oltre, stravolgendo l’architettura della privatizzazione e restituendo la regolazione del lavoro pubblico al processo decisionale politico. Torna così lo spettro della c.d. micro-legislazione: un emendamento alla legge finanziaria, un comma apparentemente oscuro introdotto in una disciplina legislativa omnibus, potrebbero tornare, insieme alle norme contrattuali e sovrapponendosi confusamente ad esse, a comporre il trattamento normativo e retributivo riservato all’una o all’altra categoria o micro categoria di dipendenti pubblici. Per curare le malattie di ieri, si rischia insomma di ricorrere alle ricette dell’altro ieri.

L’esercizio dei poteri del privato datore di lavoro da parte della dirigenza

Vi è un’altra dimensione, come anticipato, del ritorno alla legge, operato dalla riforma Brunetta, collegata all’effettivo esercizio delle prerogative del datore di lavoro da parte del soggetto pubblico.

I fautori della privatizzazione avevano scommesso sulla responsabilità dirigenziale per i risultati della struttura. Se la sorte del dirigente dipende da tali risultati, oggettivamente misurati, il dirigente dovrebbe essere naturalmente indotto ad esercitare gli strumenti premianti e sanzionatori messi a sua disposizione, che avrebbero dovuto essere gli stessi dei quali può avvalersi il datore di lavoro privato. Ma tale sistema non ha funzionato: la dirigenza è stata valutata più in base ad un apprezzamento politico e fiduciario che in ragione dei risultati e la responsabilità dirigenziale non è mai stata attivata.

Per rimediare a questo fallimento, la riforma Brunetta punta nuovamente sulla legge, cioè introduce obblighi legislativi all’esercizio dei poteri del datore di lavoro.

In primo luogo, la legge obbliga ciascuna amministrazione a dotarsi, sulla base di parametri e modelli di riferimento definiti da apposita autorità indipendente, di un rinnovato sistema di misurazione della performance organizzativa e individuale, nonché di un «organismo indipendente di valutazione della performance». Ciascun dipendente deve essere sottoposto a valutazione, che si svolge secondo una procedura (c.d. ciclo della performance) dettagliatamente regolata dalla legge. Ad esito di tale procedimento di valutazione l’organismo indipendente compila una graduatoria che prevede tre fasce di merito. Deve essere collocato in quella più alta un quarto dei dipendenti, la metà in quella intermedia e un quarto in quella più bassa. La collocazione nella fascia alta assicura la misura massima del trattamento accessorio e costituisce titolo prioritario per conseguire progressioni economiche e di carriera, nonché altri premi ed opportunità. La collocazione nella fascia bassa, oltre ad escludere il diritto al trattamento accessorio collegato alla performance individuale, può avere conseguenze sul piano disciplinare, fino all’ipotesi – estrema – del licenziamento per insufficiente rendimento.

In secondo luogo, la legge circonda di sanzioni l’omesso esercizio, da parte della dirigenza, di una serie di prerogative lato sensu punitive del datore di lavoro. Il dirigente rischia ad esempio sanzioni, sul piano retributivo e disciplinare: se omette di vigilare sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall’amministrazione; se omette di individuare eccedenze di personale; se omette di esercitare l’azione disciplinare; se omette di sanzionare le condotte assenteistiche che si verificano nel proprio ufficio; etc.

Anche per questi aspetti, una prima valutazione della riforma Brunetta è inevitabilmente in chiaroscuro. Per un verso, il modo in cui la dirigenza ha fatto applicazione, o meglio non ha fatto applicazione, delle prerogative del datore di lavoro privato giustifica, o quantomeno spiega, l’approccio seguito dal legislatore, le cui norme impongono ora una erogazione selettiva degli incentivi e costringono ad una irrogazione più severa delle sanzioni. Per altro verso, tale approccio presenta almeno due rischi. Il primo rischio è, paradossalmente, una de-responsabilizzazione della dirigenza. La distribuzione degli incentivi, ad esempio, non è l’esito di una scelta del dirigente: la legge indica rigidamente le fasce di merito e un organismo indipendente compila la graduatoria. Premi e promozioni non sono così più interamente nelle mani della dirigenza. Il secondo rischio è la mancata attuazione. Si tratta di un rischio che da sempre accompagna il modello dell’efficienza imposta per comando legislativo. Il dirigente dovrebbe premiare e punire non tanto perché ciò gli consente di ottenere il risultato, di cui è poi chiamato a rispondere, ma perché il premiare e il punire costituiscono comportamenti in sé legalmente obbligatori. E’ lo schema pubblicistico, che fa leva sul principio di legalità per imporre all’amministrazione tecniche di gestione che il datore di lavoro privato adotta invece sotto la pressione esterna del mercato. Anche in questo caso, si tratta di un modello che non è nuovo e che ha già conosciuto, purtroppo, fallimenti in passato.
 
 

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