La presenza televisiva di Governo, maggioranza e opposizione in Italia e in Francia: analisi degli spazi e questioni aperte

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Anche nella recente campagna elettorale per le elezioni regionali si è acceso il dibattito sullo spazio goduto dalle forze politiche nell’informazione televisiva. Gli atteggiamenti, le opinioni e le valutazioni di politici, analisti, giornalisti risultano molto differenziate soprattutto in relazione agli effetti o ai possibili effetti prodotti dalla comunicazione televisiva sui comportamenti elettorali1. Ma la questione di un’equilibrata rappresentazione delle forze politiche nell’informazione televisiva ha una valenza più generale, che va oltre la mera contingenza elettorale.

In Italia, a fronte di una normativa “a maglie larghe” (la legge 28/2000, c.d. par condicio), il modello di regolazione della comunicazione politica si misura da anni con una serie di oggettive difficoltà applicative, fuori e durante la campagna elettorale. Non a caso, e in più occasioni, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni è intervenuta con delibere volte a regolare più compiutamente l’accesso delle forze politiche all’informazione televisiva2.

A un livello più generale, un possibile parametro di valutazione dello  spazio televisivo goduto dalle forze politiche, cui si é fatto riferimento in via di prassi, è rappresentato dal criterio, sostanzialmente mutuato dal modello francese, basato sulla individuazione di tre soggetti: Governo, maggioranza, opposizione. Si tratta di una soluzione in sintonia con i cambiamenti intervenuti nel sistema politico italiano in seguito al passaggio a legislazioni elettorali di stampo maggioritario. Tale parametro è meglio conosciuto come regola dei tre terzi, con questa intendendosi che lo spazio complessivamente dedicato a Governo, maggioranza ed opposizione deve essere equamente ripartito tra questi soggetti.

In Italia tale regola non ha mai trovato una sistematizzazione formale, né in ambito legislativo né a livello regolamentare, tuttavia ad essa si fa esplicito riferimento in atti parlamentari3.
Invero, lo stesso parametro proprio in Francia è stato reinterpretato, già nel 20004, nel senso di assegnare all’opposizione la metà del tempo goduto dall’insieme da Governo e maggioranza. Per cui il parametro di riferimento non è più quello dei tre terzi, bensì quello di un rapporto di due terzi al Governo e alla maggioranza considerati nell’insieme, contro un terzo riservato all’opposizione.

Osservando i dati relativi ai principali telegiornali nazionali5, basati sul c.d. tempo di antenna6, si riscontra che il rapporto dei due terzi al “blocco” maggioritario ed un terzo al soggetto opposizione è stato, almeno fino al 2008, sostanzialmente rispettato. Nel corso del 2009, invece, il rapporto del due a uno non sembra più tenere (cfr. Tab. 1).

Tab.1

Tempo di antenna di Governo, maggioranza, opposizione e alte cariche istituzionali

 

(Valori % sul totale dei soggetti politico-istituzionali; tutti i Tg)
 

Anno

Governo

Maggioranza

Maggioranza +

Opposizione

Alte cariche

Rapporto

 

 

 

 

Governo

 

istituzionali

M+G/O

 

2006

29,5%

25,1%

54,6%

32,2%

8,9%

1,70

 

2007

32,9%

22,9%

55,9%

30,6%

8,6%

1,83

 

2008

32,4%

21,8%

54,2%

31,4%

8,3%

1,73

 

2009

44,0%

14,3%

58,3%

23,6%

12,5%

2,47

 

Fonte: Osservatorio ISIMM Ricerche
La presenza mediatica dell’esecutivo tende infatti ad ampliarsi, riducendo tanto la sfera dei partiti dell’opposizione tanto quella dei partiti della “sua” maggioranza. Si può ipotizzare che tale fenomeno sia il riflesso di, o comunque sia connesso con, alcuni fattori politico-istituzionali, tra i quali il progressivo ridimensionamento del ruolo del Parlamento, soprattutto nella funzione legislativa, la drastica razionalizzazione del sistema partitico-parlamentare, l’ampia maggioranza che sostiene l’esecutivo, e/o anche della tendenza verso la presidenzializzazione della politica, già osservata in altre democrazie liberali.

Un secondo ordine di problemi riguarda il mutamento strutturale del soggetto opposizione dopo le elezioni politiche del 2008: la sua riarticolazione in tre opposizioni parlamentari e due extraparlamentari impone di interrogarsi su quale possa essere un parametro adeguato di valutazione dei rapporti di forza tra i diversi soggetti nell’ambito della comunicazione politica. Infatti, sia lo schema dei tre terzi sia quello del due a uno si attagliano maggiormente a condizioni di perfetto bipolarismo o bipartitismo; la nuova strutturazione dell’opposizione in una pluralità di gruppi inevitabilmente sminuisce il peso specifico del tempo tradizionalmente attribuito a questo soggetto.

Vi è poi da chiedersi se e quanto spazio televisivo debba essere riservato a quelle forze non rappresentate in Parlamento per effetto della normativa elettorale ma presenti in altre assemblee rappresentative e nel tessuto sociale del paese. A tali forze, nell’attuale legislatura è stato dedicato uno spazio ridottissimo (l’1,7% del totale del tempo goduto dai soggetti politici e istituzionali nel 2008, l’1,3% nel corso del 2009).

Le questioni aperte nel quadro italiano (che riassumiamo: eccessivo peso del governo nella comunicazione politica, tempi adeguati ad una opposizione parlamentare “multipolare”, diritto di tribuna per le principali formazioni non rappresentate in Parlamento) sollecitano più di una riflessione. A tale fine, l’osservazione del modello francese appare certamente utile, anche alla luce di una serie di analogie con l’esperienza italiana, sia di carattere regolatorio sia di carattere politico-istituzionale. Anzitutto, come s’è visto, è al modello francese che in Italia ci si è ispirati per costruire, sia pure non codificandolo, un parametro di valutazione dei rapporti di forza tra le diverse componenti politiche; in secondo luogo, tale modello aderisce ad un sistema politico-istituzionale che presenta, pur nell’ambito di una differente forma di governo (infatti il Presidente della Repubblica è eletto direttamente dai cittadini), diverse somiglianze con quello italiano, in particolare per quanto riguarda la struttura del sistema dei partiti7 ed il tipo di forze escluse dalla rappresentanza parlamentare per effetto, in entrambi i Paesi, del meccanismo elettorale.

L’analisi dei dati relativi ai telegiornali delle principali emittenti francesi (TF1, emittente privatizzata, TF2, TF3, entrambe pubbliche), basati sul c.d. tempo di parola8, nel biennio  settembre 2007- agosto 20099, induce anzitutto ad una considerazione: in Francia né la regola dei tre terzi né quella del due a uno appaiono nell’effettività vigenti (tab.2)

Tab. 2 Tempo di parola di Governo, maggioranza e opposizione nei principali tg francesi
 

sett 07-ago ’08

sett 08-ago ’09

 

media reti

media reti

TF1

France 2

France 3

Governo

37,8%

36,9%

43,9%

39,6%

32,1%

Maggioranza

21,1%

20,8%

13,9%

20,2%

22,9%

Opposizione

37,4%

38,5%

39,3%

35,9%

41,6%

RNP

3,3%

3,0%

2,7%

3,5%

2,5%

Altri

0,4%

0,8%

0,3%

0,7%

0,9%

Totale

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

 

 

 

 

 

 

Rapporto (G+M)/O

1,57

1,50

1,47

1,66

1,32

Fonte: nostra elaborazione su dati CSA

In media, il rapporto tra blocco maggioritario (Governo più maggioranza, il Presidente della Repubblica essendo tradizionalmente considerato soggetto super partes) ed opposizione, anziché essere pari a 2, è pari circa a 1,5. Si assiste pertanto a una sorta di violazione a contrario della regola, stante il ruolo di primo piano giocato nei telegiornali dall’opposizione parlamentare. Osservando invece gli equilibri interni al blocco maggioritario, si può facilmente evidenziare la sotto-rappresentazione dei partiti della maggioranza parlamentare (mediamente attorno al 20% del totale) rispetto al soggetto Governo. Il fenomeno della c.d. de-parlamentarizzazione, già osservato nel contesto italiano, sembra dunque riproporsi anche in Francia. D’altra parte, la stessa V Repubblica nasce con una connotazione fortemente anti-parlamentarista; a partire dal referendum del 1962, avente ad oggetto l’elezione diretta del Presidente, l’organo monocratico ha assunto un rilievo crescente nella vita politica del Paese, ridimensionando sia il ruolo dell’assemblea parlamentare sia quello dello stesso esecutivo, almeno nelle fasi di non coabitazione. Nell’ambito di una siffatta forma di governo, quindi, il dato potrebbe anche non  apparire particolarmente anomalo.

Nello specifico, va sottolineato che tale regola nel febbraio del 2000 è stata, come già evidenziato, sostituita, o se si vuole, smussata, con il più elastico principe de référence. Sulla base di tale principio, il CSA, in particolare: 1) approdava sostanzialmente allo schema del due a uno, allorché prevedeva che “il tempo di parola delle personalità appartenenti all’opposizione parlamentare non può essere inferiore alla metà del tempo di parola complessivamente attribuito ai membri del governo e della maggioranza parlamentare”; 2) si impegnava ad interpretare lo spazio della comunicazione politica in senso più inclusivo, garantendo un diritto di tribuna anche alle forze non rappresentate in Parlamento. Nonostante le nuove direttive consentissero una sostanziale “mutuabilità” dei tempi del Governo e della maggioranza, uno studio ha rivelato che i rapporti di forza tra i tre soggetti nel periodo gennaio 2001 – dicembre 2005 sono stati sostanzialmente equilibrati10, in particolare nelle reti pubbliche. Nel biennio settembre 2007 – agosto 2009, invece, sembra riscontrarsi, sempre sulla base dei dati del CSA, un altro scenario. La centralità della dialettica Governo versus opposizione, implicante la sotto-rappresentazione vistosa della maggioranza parlamentare, appare piuttosto stabile e radicalizzata .

Si deve però sottolineare che il rapporto di forza tra Governo ed opposizione, che rispetto alla regola è sbilanciato nei confronti del secondo soggetto, muterebbe qualora per ipotesi si attribuisse al blocco maggioritario anche il tempo di parola del Presidente della Repubblica. La questione della posizione di questo organo nell’ambito della comunicazione politica è naturalmente strettamente connessa al ruolo da questi esercitato nel sistema costituzionale. Sul punto, sembrano esservi  pochi dubbi sul fatto che il Capo dello Stato, aldilà delle attribuzioni previste dalla Costituzione formale, sia a tutti gli effetti organo motore dell’indirizzo politico del Paese. Per tale motivo, il computo dei suoi interventi al di fuori dell’endiadi Governo – maggioranza è parso a lungo tempo poco giustificabile (si vedano al riguardo le conclusioni del Comitato Balladur), malgrado il CSA perseverasse nel sottolineare la posizione neutrale del Capo dello Stato in quanto rappresentante della Nazione tutta e non di sue parti.

Tale anomalia è perdurata sino all’aprile del 2009, quando con la decisione dell’8 aprile 2009 il Consiglio di Stato ha precisato che il CSA non poteva a priori escludere la politicità degli interventi del Presidente della Repubblica, occorrendo in tal senso una valutazione caso per caso del contenuto e del contesto di tali esternazioni. Con la delibera del 21 luglio 2009 il CSA ha dato attuazione alla decisione del Consiglio di Stato, inserendo nel computo del tempo di parola complessivamente attribuito al blocco maggioritario anche quello del Presidente della Repubblica nei casi in cui “le sue dichiarazioni rilevino nel dibattito politico nazionale in ragione del loro contenuto e del loro contesto”.

Ora, se i dati fossero in astratto di nuovo aggregati alla luce della sentenza del Consiglio di Stato, si avrebbe, nel periodo settembre 2008-agosto 2009, un sostanziale rispetto dello schema dei due terzi al blocco di maggioranza ed un terzo all’opposizione (tab.3).
Tab. 3 – Tempo di parola di Presidente della Repubblica , Governo, maggioranza e opposizione nei principali tg francesi (periodo: settembre 2008 – agosto 2009)
 

 

sett 07-ago ’08

sett 08-ago ’09

 

 

media reti

media reti

TF1

France 2

France 3

 

Presidente Repubblica

21,7%

12,5%

26,6%

10,9%

10,9%

 

Governo

29,6%

32,3%

32,2%

35,3%

28,6%

 

Maggioranza

16,5%

18,2%

10,2%

18,0%

20,4%

 

Opposizione:

29,3%

33,7%

28,8%

32,0%

37,1%

 

 

 

 

 

 

 

 

Rapporto (PR+G+M)/O

2,31

1,87

2,39

2,01

1,61

 

 

 

 

 

 

 

 

Blocco maggioranza

67,8%

63,0%

69,0%

64,2%

59,9%

 

Opposizione

29,3%

33,7%

28,8%

32,0%

37,1%

 

Fonte: nostra elaborazione su dati CSA

Infine, la questione delle minoranze politiche, un soggetto che il CSA ha ritenuto a partire dal 2000 meritevole di rappresentazione nel sistema della comunicazione. Già nel periodo 2002-2005 si era riscontrata una sostanziale marginalizzazione di queste formazioni, tanto più ingiustificata in quanto al primo turno delle elezioni legislative del 2002 esse avevano totalizzato circa il 16,5% dei suffragi.

Alle elezioni legislative del 2007, invece, tali forze avevano ottenuto al primo turno circa il 9,5% dei suffragi, cui ha poi fatto riscontro una copertura nei telegiornali nei due anni successivi valutabile in media pari al 3% del tempo di parola complessivamente attribuito ai soggetti politico-istituzionali (tab. 2).

Tuttavia, nella delibera del luglio 2009, che si inserisce nel solco del principe de référence, il CSA è tornato sul punto stabilendo che alle formazioni non rappresentate in Parlamento deve essere assicurato un tempo di parola adeguato alla percentuale di suffragi ottenuti nelle consultazioni elettorali. Ancora, Il CSA ha sottolineato la necessità di assicurare spazio adeguato anche alle formazioni rappresentate in parlamento al di fuori dei due tradizionali blocchi, commisurandolo al numero degli eletti. In tal modo, l’Autorità francese pare aver implicitamente preso atto della nuova configurazione assunta dal sistema dei partiti.

Ruolo della maggioranza parlamentare all’interno della comunicazione politica, nuova articolazione dell’opposizione parlamentare, diritto di tribuna per le forze non rappresentate in parlamento, sono dunque questioni aperte anche al di fuori del contesto italiano. Da questo punto di vista l’esperienza francese, in virtù delle analogie con il caso italiano già evidenziate, sottolinea la necessità di un sistema di regole della comunicazione politica più flessibile e maggiormente capace di adattarsi ai mutamenti intervenuti nel sistema politico-istituzionale. Non di meno, sempre l’esperienza francese testimonia le difficoltà di dare risposte risolutive e definitive alle questioni aperte.

1 Si confronti a tale proposito l’analisi svolta in ISIMM Ricerche (a cura di), 2008. Un anno di informazione televisiva, Morlacchi Editore, 2009, sui dati delle presenze televisive durante la campagna elettorale delle politiche 2008. I dati mostravano una corrispondenza solo parziale tra presenze nei telegiornali e risultato elettorale delle forze politiche.
2 Si veda in particolare la Delibera n. 73/2008 CSP (Commissione per i servizi ed i prodotti), emanata in occasione della campagna elettorale delle ultime elezioni politiche generali.
3 Si vedano ad esempio i resoconti stenografici delle sedute della Commissione Parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi del 21 febbraio 2001 e del 23 ottobre 2003.
4 Delibera del CSA (Conseil supérieur de l’Audiovisuel) dell’8 febbraio 2000, relativa alle nuove modalità adottate per la valutazione del rispetto del pluralismo politico nei media.
5 Tg1, Tg2, Tg3, Tg4, Tg5, Studio Aperto, TgLa7, SkyTg24.
6 Il tempo di antenna rappresenta il tempo complessivamente fruito in televisione dai soggetti politico-istituzionali, sia direttamente in voce (il cosiddetto tempo di parola) sia attraverso la mediazione giornalistica (il cosiddetto tempo di notizia). La rilevanza del tempo di antenna si giustifica, nel caso italiano, con la particolare modalità di presentazione delle notizie politiche nei telegiornali, con un significativo ricorso alla mediazione giornalistica. Peraltro le analisi basate sui soli tempi di parola risultano sostanzialmente analoghe.
7 Anche in Francia, infatti, con la nascita del partito di Bayrou ci si è discostati da un bipolarismo perfetto.
8 Cfr. nota 6.
9 Alla data di stesura del contributo infatti i dati relativi all’ultimo trimestre del 2009 non risultavano ancora pubblicati sul sito del CSA.
10 Si confronti I. Eschstruth (2007) La politique et le pluralisme à la télévision à l’épreuve des chiffres du CSA, in www.acrimed.org

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