La nozione di atti politici e la vicenda RAI-par condicio

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Lo scorso 12 marzo il TAR del Lazio ha sospeso l’efficacia della delibera n.25/10/csp/2010 dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) con la quale erano state predisposte le discusse norme di attuazione della legge 28/2000 sulla par condicio per le emittenti private. Queste ultime quindi potranno nuovamente trasmettere le trasmissioni di approfondimento politico, sulla base di una disciplina meno stringente, predisposta dall’AGCOM in ottemperanza alle disposizioni del giudice amministrativo. Alla RAI, invece, il sipario rimarrà abbassato, perché la commissione parlamentare di vigilanza non ha ritenuto necessario ritirare gli indirizzi rivolti al concessionario pubblico. Il fatto è curioso, perché sia le norme dell’AGCOM annullate che quelle della commissione sono applicative della medesima legge. La differenza risiederebbe, come si vedrà, nella diversa natura degli atti emanati da questi due organi. L’episodio però stuzzica qualche riflessione più generale.
Gli atti politici, ai sensi dell’art. 31 del Regio Decreto (RD) 1054/1924, non sono soggetti a sindacato giurisdizionale. Questa circostanza spiegherebbe il motivo per cui la delibera dell’AGCOM è stata oggetto di impugnazione e conseguentemente sospesa in via cautelare, mentre l’omologo indirizzo della commissione parlamentare di vigilanza relativo alla RAI, applicativo delle medesime regole e dal contenuto sostanzialmente identico, rimane tuttora in vigore.
La legge sulla par condicio, infatti, pur prevedendo una disciplina comune applicabile a tutte le emittenti televisive, quelle private e la concessionaria di servizio pubblico, mantiene una importante differenza in merito alle competenze dell’AGCOM e della commissione parlamentare, in sede di emanazione delle regole attuative. La seconda, infatti, conserva intatte le sue prerogative ai sensi della legge 515/93, art. 1, per cui a lei spetta dare attuazione alla legge 28/2000 nei confronti della RAI. Salvo comunque l’attribuzione del relativo potere di diffida e quello sanzionatorio, nel caso di violazione dell’indirizzo, in capo alla sola AGCOM.
Gli indirizzi della commissione di vigilanza parlamentare, dunque, sarebbero atti politici in quanto emanati da un organo costituzionale dello Stato (il parlamento, anche se attraverso una commissione) e come tali non impugnabili.
Ma a questo punto ci si chiede se effettivamente l’attività della commissione parlamentare si possa qualificare quale atto politico e quindi non sia suscettibile di impugnazione.
La nozione di atto politico, appunto, deriva dall’art. 31 del RD 1054/1924, che in realtà fa riferimento agli “atti del governo” nell’esercizio “dell’attività politica”. La dottrina in realtà ha pacificamente ritenuto che tale riferimento possa essere esteso anche all’attività politica di altri organi aventi rilevanza costituzionale, a fortiori il parlamento, in quanto organo politico principale nel nostro sistema costituzionale, diretta espressione della sovranità popolare.
Sono comunque rilevanti due elementi, uno soggettivo e l’altro oggettivo, per aversi un atto politico, come risulta dal duplice riferimento del RD 1054/1924. Il primo consiste nelle caratteristiche del soggetto emanante l’atto, che deve avere natura politica. È significativo, ad esempio, che il RD 1054/1924 faccia riferimento al governo (ovvero oggiil consiglio dei ministri) e non agli atti dei singoli ministri, perché è principalmente nel primo caso che viene condotta la sintesi politica fra le diverse istanze della compagine governativa, cui i singoli ministri sono tenuti a conformarsi. Una commissione parlamentare ha, a maggior ragione, queste caratteristiche soggettive.
Ma l’elemento soggettivo non è sufficiente, è necessario anche che l’atto emanato abbia una natura politica (l’elemento oggettivo), ovvero, con formula ormai classica, sia “libero nel fine”, cioè non sia vincolato al perseguimento di un interesse pubblico predeterminato da altri elementi (la legge, un soggetto gerarchicamente sovraordinato) ma consista esso stesso nella individuazione di un interesse pubblico cui l’attività pubblica poi dovrà orientarsi.
Questo secondo elemento appare molto meno evidente nel caso delle istruzioni della commissione parlamentare. È la legge (28/2000) che attribuisce tale competenza ma soprattutto ne definisce in maniera stringente i limiti e i criteri, nonché le finalità. La commissione non potrebbe discostarsi da tali elementi, a meno di ammettere una nuova fonte del diritto, le istruzioni della commissione, appunto, capaci di derogare una legge al di fuori di ogni previsione costituzionale. Se non sussiste l’elemento oggettivo di politicità, dunque, si dovrebbe sostenere la natura amministrativa dell’atto, a prescindere dal soggetto emanante, e quindi derivare da ciò la sua impugnabilità.
Si dirà che nel caso della commissione, la natura politica degli atti deriverebbe automaticamente dalla natura politica dell’organo, pena la violazione di un principio generalissimo di autonomia delle camere rispetto agli altri poteri. Posto che tale principio non ha valore assoluto nel nostro sistema, come dimostra il controllo costituzionale delle leggi, supremo atto politico, si pone il problema di ammettere, attraverso questa strada, la presenza di un organo costituzionale che, paradossalmente, potrebbe violare indisturbato la stessa costituzione, laddove non agisca mediante leggi (per le quali invece una garanzia c’è). Potrebbe, come in questo caso, introdurre una fonte del diritto innovativa rispetto alla legge, capace di derogare la legge stessa ed al di fuori di ogni procedura costituzionale.
Gli effetti di portata pratica, nel caso in esame, rendono ancora più evidente la insostenibilità di una tale tesi. L’applicazione concreta delle norme della commissione, con l’irrogazione di sanzioni o la previsione di diffide, è affidata all’AGCOM, mediante atti amministrativi. In sede di impugnazione di tali atti il giudice potrebbe essere chiamato a verificare la legittimità delle norme applicative che si assumono violate. A questo punto, seguendo la tesi delle istruzioni quali atti politici, dovrebbe confermare delle sanzioni anche se irrogate sulla base di disposizioni contrarie alla legge, venendo meno ad un ulteriore principio costituzionale, sancito all’art. 101 comma 2 della costituzione, per cui i giudici “sono soggetti soltanto alla legge”.

 

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