La lotta alla corruzione nel Rapporto del «Gruppo di Stati contro la corruzione»

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Il recente rapporto del «Gruppo di Stati contro la corruzione» (GRECO) del Consiglio d’Europa svolge un’analisi approfondita ed articolata della situazione italiana nel campo della lotta alla corruzione: sono evidenziati alcuni punti di debolezza del nostro sistema così come aspetti positivi o perfettibili. Si presenta così l’occasione per alcune riflessioni sui passaggi più significativi del Rapporto, con particolare riferimento al capitolo relativo alla pubblica amministrazione.
 
Una prima notazione riguarda la stretta relazione evidenziata tra legalità amministrativa e lotta alla corruzione: il Rapporto sottolinea che i fenomeni criminali attecchiscono più facilmente in un sistema amministrativo poco trasparente e culturalmente arretrato. Ciò dimostra che la distinzione tra diritto amministrativo e diritto penale è labile e non dà conto della linea di continuità tra cattiva amministrazione e corruzione; collegamento che era ben presente nella cultura giuridica dei padri fondatori e che è stato successivamente accantonato dalla dottrina; quasi che il principio di legalità non debba avere, come principale corollario, un sistema amministrativo meno penetrabile dai fenomeni di corruzione.   
 
La stessa pubblica amministrazione deve assumere perciò, in via prioritaria e continuativa, il compito di avviare e coordinare le politiche di lotta alla corruzione, mentre l’intervento della magistratura inquirente si pone come extrema ratio in un sistema che dovrebbe essere autonomamente in grado di mettere in atto le migliori pratiche. In questo senso sembra andare l’impostazione del nostro Servizio anticorruzione e trasparenza (SAET) che, nella relazione presentata al Parlamento, sottolinea l’esigenza di responsabilizzazione dei singoli apparati amministrativi: questi devono svolgere una sorta di «autodiagnosi» della struttura, valutare il rischio di corruzione e predisporre di appositi programmi in materia.
 
In questa prospettiva , il Servizio intende fornire alle pubbliche amministrazioni un supporto di know-how sulle migliori pratiche per la garanzia di trasparenza e per la lotta alla corruzione. Vero è, d’altra parte, che la particolare enfasi posta sul principio di trasparenza rischia di irrigidire in senso formalistico l’agire pubblico, ad onta delle significative spinte verso la semplificazione dell’azione amministrativa.
  
Colpisce, poi, l’articolazione della disciplina in materia di corruzione, così come il complesso dei soggetti pubblici chiamati a svolgere compiti di prevenzione, indagine e repressione: la magistratura inquirente e giudicante, le forze dell’ordine, la pubblica amministrazione, il giudice amministrativo, la Corte dei conti, il Governo, il Parlamento, ecc. Emerge la complessità di un fenomeno che interessa trasversalmente tutto l’apparato pubblico dello Stato e che richiede una distribuzione di compiti difficile da organizzare in senso verticistico, senza incidere sulla tradizionale prospettiva della separazione di poteri così come sugli attuali equilibri costituzionali; basti considerare che i soggetti interessati sono, al contempo, artefici e destinatari delle politiche sulla corruzione. [Se dunque la più ampia distribuzione delle competenze è in grado di articolare adeguatamente compiti e responsabilità in materia, è difficile comunque realizzare la coordinazione tra apparati che, proprio nelle vicende di corruzione, finiscono per contrapporsi gravemente.]
  
Dal momento che  le convenzioni internazionali impongono la costituzione di una struttura centrale cui affidare l’enforcement delle politiche anticorruzione. A tal fine, l’Italia ha individuato un centro unico di azione con il compito di promuovere e coordinare queste politiche, istituendo così il network nazionale della rete europea ed internazionale per la lotta alla corruzione. Sul punto, va ricordato che i compiti dell’Alto Commissariato anticorruzione sono stati successivamente trasferiti al Dipartimento della funzione pubblica (DPCM 2 ottobre 2008) che ha istituito a tal fine il Servizio anticorruzione e trasparenza (S.A.e.T.).
 
L’attuale assetto solleva alcune perplessità principalmente legate al fatto che l’apparato ministeriale in carica (SAeT), oltre ad essere del tutto privo di autonomi poteri di indagine, è incardinato all’interno dell’apparato ministeriale e, dunque, non dotato dei requisiti di autonomia ed indipendenza imposti dalla convenzioni internazionali e necessari ad evitare situazioni di conflitto di interesse. In questa prospettiva la richiamata Relazione del SAeT al Parlamento prevede una nuova collocazione del Servizio stesso che ne garantisca maggiore autonomia ed indipendenza, in linea con le richiamate esigenze poste dagli obblighi internazionali.
 
Ben venga dunque un’apposita struttura cui affidare i compiti richiesti dalle convenzioni internazionali, con la consapevolezza però che tale organo, se collocato all’interno di un ministero, può svolgere azioni alquanto ridotte rispetto al Governo ed agli altri apparati dotati di autonomia costituzionalmente garantita.
 
La soluzione – occorre ammettere – non è a portata di mano soprattutto per la difficoltà di prevedere incisivi poteri di indagine nei confronti di tutti gli apparati dello Stato; basti ricordare le difficoltà che si sono presentate con riferimento all’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici le cui funzioni, anche in base alla giurisprudenza della Corte costituzionale, sono state ritenute esclusivamente volte alla conoscenza del settore dei contratti pubblici, senza possibilità di intervento diretto sui procedimenti ad evidenza pubblica delle singole amministrazioni aggiudicatrici.
 
In alternativa, si poteva utilizzare il modello della Direzione nazionale antimafia che coordina le azioni delle diverse direzioni distrettuali. Tale soluzione, che avrebbe superato alcuni dei problemi evidenziati, implica tuttavia un’impostazione delle azioni anticorruzione nella sola prospettiva della repressione criminale; ove, al contrario, il disegno generale di matrice internazionale volge, soprattutto, alla prevenzione del fenomeno attraverso l’impegno a diffondere la conoscenza e la cultura della legalità all’interno della pubblica amministrazione. I fenomeni di corruzione, d’altra parte, pur essendo ampiamente diffusi, solo raramente rispondono a disegni criminali associativi e non sono perciò facilmente paragonabili alle vicende che caratterizzano l’azione delle grandi organizzazioni malavitose.
 
L’attuale configurazione del Servizio anticorruzione appare comunque oltremodo «debole»(in senso tecnico) in quanto l’ufficio è dotato di compiti di coordinamento, ricerca, analisi, assistenza tecnica, informazione e monitoraggio ma non costituisce autonomo centro di competenze attive e non è titolare di autonomi poteri di indagine.
 
Nel valutare l’interferenza dei procedimenti penali sui procedimenti disciplinari, il rapporto evidenzia che la rilevanza penale delle vicende rende, non di rado, più difficile l’accertamento della responsabilità disciplinare. L’incriminazione congela infatti il procedimento amministrativo con sicuro pregiudizio per la pubblica amministrazione che non può definire compiutamente il rapporto con il proprio dipendente. Su questo punto la recente riforma del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione ha previsto la possibilità di sganciare alcuni procedimenti disciplinari dagli accertamenti in sede penale. Anche da questo punto di vista è necessario accrescere le capacità interne della pubblica amministrazione in modo da predisporre sistemi di accertamento e condanna delle responsabilità disciplinari che si limitino a stabilire il disvalore dell’azione nella prospettiva esclusiva del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione. Ciò ripeto, sul presupposto condiviso che responsabilità penale e disciplinare debbano viaggiare su binari – almeno in parte – diversi.
 
Tra le numerose altre questioni poste dal Rapporto GRECO, sembra utile accennare infine all’esigenza di razionalizzazione del sistema informativo in materia di contratti della pubblica amministrazione, attualmente affidato all’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici e non ancora coordinato con il SAeT; proprio questa materia – l’informazione nei contratti pubblici – potrebbe costituire infatti il punto di partenza per l’individuazione di una specifica competenza attiva del Servizio anticorruzione.
 
Due considerazioni conclusive.
 
Il sistema della pubblica amministrazione non può essere etero-corretto dall’esterno ma deve svolgere, in autonomia, le migliori pratiche in tema di legalità, pubblicità e trasparenza al fine di ridurre, per quanto possibile la corruzione. Tutti gli attori sono responsabili di questo risultato che solo in minima parte può essere garantito dall’intervento «esterno» del giudice penale.
 
L’esigenza di una struttura amministrativa centrale che, in questa come in altre materie, possa essere vertice delle politiche sulla pubblica amministrazione, non trova attualmente adeguato supporto costituzionale di talché appare difficile ottemperare adeguatamente agli obblighi assunti sul piano internazionale.

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