La dirigenza pubblica nella riforma Brunetta

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Uno degli aspetti più interessanti dell’evoluzione che ha caratterizzato negli ultimi anni le politiche pubbliche in Italia riguarda il mutamento dell’idea di stessa di amministrazione pubblica, “da funzione” autoritativamente esercitata (espressione della puissance publique) a servizio reso nell’interesse dei cittadini e finalizzato alla soddisfazione delle istanze della collettività; amministrazione di risultato, dunque. Tale evoluzione ha avuto delle implicazioni importanti per la disciplina della dirigenza pubblica che rappresenta il fulcro del rapporto tra politica e amministrazione.
 
Con il passaggio dalla cultura del c.d. adempimento normativo (ovvero della formale e formalistica osservanza delle regole, con indifferenza rispetto al risultato e alla performance dell’azione amministrativa) alla cultura del servizio e del valore pubblico, da burocrazia, la dirigenza si dovrebbe trasformare sempre di più in staff-management caratterizzata da capacità organizzative e da competenze non limitate al diritto. Le riforme della dirigenza pubblica sinora succedutesi hanno inteso valorizzare (riuscendovi tuttavia solo in parte) i principi della meritocrazia, della legittimazione professionale del dirigente e della distinzione tra politica e amministrazione, così da configurare l’amministrazione quale istanza di garanzia che persegue, mediante le scelte gestionali dei propri dirigenti, la cura concreta degli interessi pubblici e la realizzazione degli obiettivi prefigurati dal vertice politico
 
 Da tale modello, tuttavia, la disciplina attuale della dirigenza si è sensibilmente allontanata con la progressiva introduzione nel nostro ordinamento, sin dal 1998 e poi soprattutto con la riforma del 2002, di forme di spoils system, cioè di collegamento tra apparato di governo e incarichi dirigenziali di vertice, sulla base di una presunta natura fiduciaria dell’incarico di vertice. La previsione della temporaneità degli incarichi, unitamente alla loro cessazione al momento dell’insediamento del nuovo Governo, accresce infatti inevitabilmente la possibilità di condizionamento politico del dirigente.
 
 Ne è conseguita una precarizzazione dello status dirigenziale cui ha tentato di porre rimedio la Corte costituzionale, la quale, ha sancito che gli atti di (conferimento e di) revoca dell’incarico, a prescindere dalla loro natura – sia essa di diritto pubblico o privato – devono comunque essere soggetti a un adeguato controllo giurisdizionale, tale da garantire il principio del giusto procedimento relativamente alle procedure di cessazione del rapporto d’ufficio. La cessazione automatica dell’incarico in ragione del mutamento della compagine governativa, in assenza di adeguate garanzie procedimentali contrasta infatti con i principi di imparzialità e continuità dell’azione amministrativa (Corte cost., 161/2008).
 
Al fine di valorizzare la meritocrazia e la professionalità manageriale della dirigenza la riforma Brunetta (l. 15/2009 e d.lgs. 150/2009) ha introdotto importanti innovazioni in ordine alla formazione, alla valutazione, alla responsabilizzazione e agli stessi poteri dei dirigenti, da un lato valorizzando le prerogative dirigenziali e dall’altro rafforzando il regime di responsabilità del dirigente, in una prospettiva suscettibile di determinare un vero e proprio cambio di paradigma nella gestione dell’attività amministrativa, conformando altresì la disciplina alle statuizioni della Consulta.
 
Per quanto riguarda la formazione e l’accesso alla carriera dirigenziale, la riforma subordina il passaggio (selettivo; non più automatico) dalla seconda alla prima fascia della dirigenza alla permanenza all’estero per un certo periodo, al fine di consentire al dirigente di acquisire particolari ‘skills’ che solo il confronto con altre culture e ordinamenti può assicurare pienamente. Si tratta di un aspetto del tentativo di valorizzare il merito e la competenza. 
 
Per quanto concerne le prerogative dirigenziali e il rapporto tra dirigente e personale assegnato all’ufficio di cui ha la titolarità, particolarmente importanti sono le previsioni della riforma inerenti i poteri datoriali del dirigente, che rilevano sia in riferimento alla gestione dell’ufficio e alla valorizzazione del ‘capitale umano’, sia in riferimento alla valutazione della performance dei dipendenti e all’irrogazione di sanzioni disciplinari (con ipotesi di responsabilità disciplinare del dirigente, per culpa in vigilando, nel caso di omessa vigilanza in ordine al rispetto, da parte del dipendente, degli standard qualitativi e quantitativi prefissati dall’amministrazione).  Al  rafforzamento delle prerogative dirigenziali si accompagna la revisione del regime di responsabilità e l’introduzione di un più rigoroso sistema di valutazione della performance, orientato secondo due direttrici: quella della valutazione di performance dirigenziale – con l’incremento del valore della retribuzione di risultato rispetto alla retribuzione fondamentale, nella misura di “almeno il 30 per cento della retribuzione complessiva del dirigente”- e quella della previsione di una serie di “obblighi di agire”  cui corrispondono, in caso di inosservanza, una serie di sanzioni a titolo di responsabilità erariale o disciplinare.
 
Di assoluto rilievo sono poi le innovazioni introdotte in materia di conferimento e revoca degli incarichi, volte ad attuare pienamente il principio di distinzione tra politica e amministrazione e a superare l’attuale sistema fondato su una sorta di scambio tra ‘sicurezza e potere’ , in ragione della renitenza del vertice politico a cedere parte dei propri poteri, e del timore della stessa dirigenza nell’assumere nuove responsabilità.
 
Inoltre, al fine di garantire al dirigente l’indipendenza e l’accountability necessarie all’imparzialità dell’azione amministrativa, la riforma Brunetta ha:
–                          limitato la cessazione automatica decorsi 90 giorni dal voto di fiducia al nuovo esecutivo ai soli incarichi di Capo dipartimento e Segretario generale, con esclusione del personale non appartenente ai ruoli e di quelli conferiti al personale in mobilità, dipendente da altre amministrazioni;
–                          riaffermato che ogni conferimento di incarico necessita della verifica, in capo all’interessato, di idonee qualità professionali ma anche dei risultati conseguiti, così collegando il conferimento alla performance;
–                          previsto un onere di motivazione della revoca degli incarichi in ragione dell’accertamento della responsabilità dirigenziale,  non potendosi la mancata conferma  ridurre alla mera enunciazione della rottura della relazione fiduciaria con il vertice politico.  La revoca e la mancata conferma dovranno poi essere precedute da contestazioni in contraddittorio con l’interessato, secondo i principi del giusto procedimento;si è così tentato di adeguare la disciplina della revoca e del conferimento dell’incarico alla giurisprudenza costituzionale, valorizzando la distinzione tra politica e amministrazione, procedimentalizzando l’iter di revoca e conferimento dell’incarico secondo criteri di trasparenza e pubblicità e modulando la disciplina della dirigenza ai principi di merit system (che garantisce l’accesso ai pubblici uffici in condizione di eguaglianza e sulla base del merito, valutato in forma competitiva) e tenure (permanenza in ruolo salvo demerito). Principi importanti, questi, che è auspicabile siano attuati pienamente, anche grazie all’attività che sarà chiamata a svolgere la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrita’ delle
amministrazioni pubbliche, istituita dall’articolo 13 del d.lgs. 150/2009.
 
Restano ovviamente ancora alcuni nodi da sciogliere; in primo luogo quelli dell’accesso alla carriera e della specifica professionalità della dirigenza. Sotto il primo profilo, va rilevato come il principio della concorsualità dell’accesso ai ruoli si applichi ai dirigenti con talune, significative, peculiarità. Da un lato, infatti, l’accesso da parte di soggetti esterni è limitato agli incarichi riservati ai titolari di particolari competenze ovvero ai vincitori di un corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla SSPA (che consente di conseguire soltanto l’idoneità professionale all’incarico che però per essere svolto richiede specifico conferimento). Dall’altro lato, assai più rilevante è la quota di ingresso nel ruolo dirigenziale attraverso concorsi per esami indetti dalle singole amministrazioni, spesso criticati in quanto strumenti idonei “a cooptare, non a scegliere”. Di qui l’esigenza, da più parti invocata ma non accolta dalla l. 15/2009 (che non ha riformato la disciplina dell’accesso alla dirigenza), di istituire un unico concorso nazionale, che abiliti alla funzione dirigenziale in quanto tale a prescindere dall’amministrazione che se ne potrà avvalere. Spiace infatti rilevare che durante l’esame parlamentare sia stato espunto dal disegno di legge-delega il principio direttivo relativo alla revisione “in senso meritocratico” della disciplina dell’accesso alla dirigenza, che avrebbe contribuito a innovare il management pubblico con l’ingresso di giovani qualificati, anche in virtù della previsione di requisiti più selettivi.
 
Anche per quanto riguarda la selezione e la professionalità dei dirigenti, sarebbe stato auspicabile un intervento teso a modulare le prove concorsuali e la successiva formazione secondo un modello multidisciplinare, tale cioè da selezionare candidati suscettibili di impiego in diverse amministrazioni in quanto dotati di una preparazione non limitata al diritto, ma estesa alle discipline economico-aziendalistiche, contabili, etc., sul modello del Law and Economics affermatosi da tempo negli USA.
 
La trasformazione della p.a. in ‘amministrazione di risultato’ presuppone infatti un significativo mutamento nella forma mentis e nella stessa formazione del dirigente, che non può più essere ‘soltanto’ un giurista, ma deve anche possedere adeguate competenze economiche e gestionali, in materia di organizzazione del lavoro e delle risorse umane e materiali dell’ufficio di cui ha la titolarità, che sempre più deve strutturarsi secondo il paradigma dell’impresa privata (almeno per quanto concerne la performance, la competitività e l’efficienza).
 
 Se tale modello di dirigente-manager stenta ancora ad affermarsi da noi – dove peraltro l‘età media dei dirigenti si aggira intono ai 54 anni; 57 per i dirigenti generali, che quindi si sono formati in una ben diversa temperie culturale, politica, istituzionale – esso è invece pienamente riconosciuto nel resto d’Europa; non solo nell’Inghilterra dei civil servants e del Westminster model, ma anche nella Francia della haute fonction publique. La piena affermazione di tale ‘cultura’ e di un simile modello rappresenta, e non da oggi, forse la sfida più importante per la nostra amministrazione.

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