La “controriforma” del fisco e la manovra di finanza pubblica

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Ebbene siamo arrivati alla controriforma del fisco. Le linee di intervento decise a metà agosto sono alquanto diverse da quelle previste appena due mesi fa. In inverno si erano avviati dei lavori per delineare le possibili strade di una riforma generale del sistema tributario, si pensava di ridurre alcune forme di imposizione sia per motivi di crescita sia di equità – Irpef, Irap – con un’azione sulle tax expenditures, la variazione delle aliquote Iva e la riduzione dell’elusione e dell’evasione. Era emersa un’ampia convergenza nel ritenere necessarie non più misure marginali ma una riforma fiscale fondamentale che ridisegnasse le caratteristiche del sistema di prelievo; che alle esigenze di crescita accoppiasse quelle dell’equità, da raggiungere con una modifica del tax mix, con un riequilibrio della distribuzione del carico tributario tra le diverse basi imponibili; con un’azione decisa in materia di evasione che da troppo tempo è un’emergenza nazionale.

I motivi della crisi del nostro sistema tributario sono chiari, se ne è parlato molto e ormai sono evidenti a tutti. Innanzitutto, la presenza di un’evasione elevata e di massa che caratterizza diffusamente le principali imposte, l’Iva prima di tutto e poi l’Irpef ma anche l’Irap e l’Ires. In secondo luogo, la principale imposta del nostro sistema tributario, l’Irpef, è pagata in sostanza solo dai lavoratori dipendenti; gli altri redditi – in particolare quelli da impresa e da lavoro autonomo – hanno un peso molto contenuto nella sua base imponibile e in genere riescono ad eludere il prelievo con questa imposta. Per cui le potenzialità di redistribuzione dell’Irpef sono molto limitate, i suoi effetti in termini di equità non sono quelli che ci si aspetterebbe da un’imposta di questo tipo. Infine il sistema è molto complesso, presenta per l’amministrazione costi di gestione e di controllo alquanto elevati, mentre i contribuenti devono fronteggiare una compliance costosa e complessa. Vi sono anche altri aspetti importanti – il contenzioso, lo stato dell’amministrazione, le procedure e i metodi di controllo, ecc. – ma per ragioni di spazio ci fermiamo qui.

L’aggravarsi della crisi dei debiti sovrani ha costretto invece il governo a prendere in fretta misure straordinarie, che appaiono però non condivisibili per diversi motivi. Vi sono, va riconosciuto, motivi di urgenza e varie difficoltà a definire in brevissimo tempo riduzioni della spesa. Di fronte all’emergenza finanziaria, un governo realizza più rapidamente e facilmente un aumento dell’imposta sul reddito o dell’Iva, molto meno una riduzione della spesa che però resta l’unica soluzione credibile ed efficace nel medio, lungo e … breve termine, soprattutto per calmare i mercati e rendere la manovra di aggiustamento credibile.

Il piano del governo di metà agosto prevedeva un aumento dell’Irpef, anche rilevante, con un contributo di solidarietà che elevava le aliquote marginali al di là della soglia dei 90mila euro e di 150mila. Scelta sbagliata, distorsiva e largamente iniqua. È stata eliminata perché credo che ci si sia resi conto che il limite economico e politico (in termini di consenso) era stato superato – anche se questo prelievo addizionale Irpef nelle ultime due versioni della manovra delle ultime due settimana è riapparso costantemente e ancora non è chiaro se verrà reintrodotto.

Prima di tutto vediamo le implicazioni di finanza pubblica generali. È ormai dimostrato da una vasta letteratura (si veda qui, qui e qui) che gli aggiustamenti sono successful quando sono effettuati con misure di riduzione della spesa (in particolare sulle voci che più pesano all’interno della stessa e più ne determinano la crescita: pensioni, sanità e stipendi pubblici). Questi aggiustamenti sulla spesa rimuovono infatti in modo più o meno permanente l’origine degli squilibri di bilancio e sono limitatamente recessivi, come invece finiscono per essere gli aumenti delle imposte. Inoltre quelli sulla spesa tendono ad essere aggiustamenti duraturi. Non solo, secondo un’ampia evidenza empirica, i governi che realizzano aggiustamenti dal lato della spesa tendono a non pagare forti conseguenze elettorali, a differenza di quelli che invece li realizzano con misure sulle entrate (qui e riportiamo un passo direttamente da Alberto Alesina “it is far from automatic that governments which have reduced deficits have been routinely not reappointed. Governments which have initiated thorough and successful fiscal adjustment policies have not systematically suffered at the polls. This has been especially the case when the electorate has perceived the sense of urgency of a crisis or in some cases in the presence of an external commitment. On the contrary fiscally loose governments have suffered losses at the polls”. Quindi si può capire la fretta e le difficoltà a definire misure sulla spesa, ma la strada è chiara: la spesa please, non le imposte.

C’è poi la questione degli incentivi. Un aggiustamento realizzato con un aumento delle imposte determina effetti negativi per la crescita, per l’offerta di lavoro e per il risparmio. Cosa che avviene in misura minore con una riforma dei meccanismi della spesa. L’aumento delle imposte, avendo effetti depressivi, riduce si il numeratore (il disavanzo) ma anche il denominatore del rapporto (il Pil) e quindi rende l’aggiustamento molto più complesso.

In secondo luogo vi sono le implicazioni per il sistema tributario e per la sua equità. Che senso ha realizzare un contributo di solidarietà (leggi un aumento delle aliquote marginali) per i redditi superiori a 90 mila euro (+ 3 punti percentuali) e per quelli superiori a 150mila (+ 5 p.p.)? E’ ormai noto che i contribuenti Irpef sono in larga parte lavoratori dipendenti privati e pubblici e pensionati. Che sopra 100mila euro ci sono davvero pochi contribuenti (solo lo 0,93 %, del totale dei contribuenti, circa 380mila) e sopra 200 mila ce ne sono pochissimi (solo lo 0,18%, 75 mila contribuenti) soprattutto pochi lavoratori autonomi o imprenditori – sono in larga parte lavoratori dipendenti.

Sono davvero ricchi i lavoratori dipendenti con 150 mila euro? Oppure la vera ricchezza si trova altrove e tende a coagularsi in altre forme di attività economica? Sia chiaro, in linea di principio non c’è niente di sbagliato a far pagare di più i contribuenti con reddito elevato – si veda l’analisi e la proposta molto interessante per la Francia di Thomas Piketty, che cerca di ridefinire il ruolo dell’imposta sul reddito e di portare a tassazione le “fortunes” di Francia. Ciò sarebbe efficace e condivisibile se l’Irpef riflettesse in modo più o meno corretto la vera distribuzione del reddito e della ricchezza – non è così e lo sappiamo tutti – e non fosse ormai un’imposta sul lavoro dipendente – quindi che senso ha una forte redistribuzione tra lavoratori dipendenti? Davvero questo è il senso della progressività dell’imposta sul reddito? Se le basi imponibili sono altrove e riescono a sottrarsi al pagamento dell’Irpef, non sarà opportuno andarle a prendere e tassarle lì dove si formano e si trovano? Con l’Iva, o con l’imposta sulle società, effettive o di comodo, con la tassazione immobiliare e se si vuole anche quella patrimoniale. Oppure per stare a posto con la coscienza, come spesso fa la sinistra, si devono prevedere aliquote marginali teoriche elevate, per gli scaglioni di reddito più alti, che non saranno poi effettive perché non le pagherà nessuno?
Un lavoratore dipendente non ha nessuna possibilità di evasione, alcuni riescono svolgendo un secondo lavoro ad evadere un po’ ma non sembra un fenomeno generalizzato. Questo lavoratore può ridurre parzialmente il proprio debito di imposta facendo ricorso alle tax expenditures, che però tendono ad essere (alcune di esse) regressive e aumentano più che proporzionalmente all’aumentare del reddito imponibile. E per questo motivo andrebbero in larga parte eliminate e con le risorse liberate si potrebbe realizzare una riforma dell’imposta personale sul reddito più significativa – leggi un abbattimento significativo delle aliquote.

Un lavoratore autonomo ha invece molte soluzioni per evitare di essere tassato in sede Irpef. Non solo riesce a dedurre larga parte dei propri acquisti e consumi personali, come le spese di produzione del reddito del proprio studio professionale e della propria azienda familiare. Ma riesce a ridurre al minimo il proprio reddito personale che sarà tassato in sede Irpef – e anzi nascondendo appunto le proprie espressioni patrimoniali e di ricchezza, proprio perché intestati a società di comodo. Qui sta la questione decisiva. L’Irpef colpisce solo una parte dei redditi e della ricchezza, larga parte dei contribuenti riesce ad evitarla. È quindi davvero inaccettabile sul piano dell’equità che si sia pensato a un aumento dell’Irpef. L’Irpef va ridotta, se ci sono le risorse, non aumentata. Chiedere un aumento delle aliquote Irpef vuol dire chiedere di più a chi già paga e non può sottrarsi al prelievo o schermarsi. Tra l’altro se si osserva il livello della pressione tributaria raggiunto nel nostro paese, esso è già ampiamente superiore a quello medio Ocse e UE – e l’aumento lo porterebbe vicino, se non al di là, della soglia del 50% rispetto al Pil. L’aumento delle aliquote Irpef, peggio se solo per i dipendenti pubblici, equivale a una patrimoniale per i lavoratori dipendenti e non è accettabile. Sono questi lavoratori che pagano larga parte del gettito Irpef.

Riemerge allora la possibilità di una qualche forma di imposta patrimoniale. È una questione complessa, in linea generale, essa andrebbe evitata anche per i possibili effetti economici, questa imposta appare rischiosa per gli effetti sulla crescita e gli incentivi. Ma almeno, data la situazione di finanza pubblica e lo stillicidio di ipotesi e di misure degli ultimi 2 mesi – davvero fenomenale e che denota un’incapacità a prendere decisioni importanti in tempi rapidi – essa andrebbe considerata. Il dato di fatto è che se si guardano i confronti internazionali, Ue e Ocse, il patrimonio e i redditi da patrimonio e da ricchezza in Italia, rispetto agli altri paesi, sono poco tassati. Sarebbe una misura per redistribuire il carico tributario tra le diverse basi imponibili. Ma non è facile immaginare una soluzione concreta e tutte le ipotesi che sono circolate presentano alcuni vantaggi ma molte controindicazioni e difficoltà di applicazione. Questo forma di prelievo va introdotta rapidamente, senza parlarne sui giornali, né particolari effetti di annuncio; se se ne parla i capitali fuggono e i patrimoni si nascondono. Ed è quello che è successo negli ultimi mesi. Sarei curioso di avere dati sui depositi degli italiani in Svizzera o nei soliti luoghi che rappresentano paradisi fiscali.

Si è anche discusso di un prelievo straordinario sui capitali scudati nel 2009. Sarebbe, si è detto, una rottura del patto con questi contribuenti; ma cosa è l’addizionale Irpef per i lavoratori dipendenti? Non è una rottura direi decisiva del patto fondamentale tra contribuenti onesti e stato? Sono loro che pagano il gettito Irpef e questa misura sarebbe di fatto una rottura dell’accordo implicito. Un prelievo straordinario precluderebbe ulteriori misure future di condono, visto l’effetto sulla credibilità che il governo ne deriverebbe. Anzi viene il dubbio che non lo si vuole fare proprio perché ci si vuole lasciare alcune porte aperte per condoni futuri e misure simili.

Diciamo la verità. Non si è voluto e forse potuto colpire alcune classi di contribuenti che sono i grandi elettori di questo governo, c’è poco da fare. Si è cercato di colpire i dipendenti pubblici e i lavoratori dipendenti che non votano in prevalenza per questo governo. Che fare allora? È noioso fare elenchi e ripetere programmi fatti in casa. Ormai è uno sport nazionale e ogni giorno sulla stampa abbiamo un nuovo esperto che illustra un nuovo programma. Non voglio farla lunga e ripetere programmi e soluzioni. Solo per non criticare e basta, ci permettiamo in modo sintetico alcuni punti in breve.
È necessaria e non rinviabile una misura decisa di riforma della spesa pensionistica, con il passaggio al sistema contributivo immediato, l’abolizione delle pensioni di anzianità e l’innalzamento dell’età di pensionamento – questo non sarebbe neanche necessario con l’applicazione piena del contributivo perché il lavoratore che scegliesse di andare in pensione prima avrebbe attuarialmente ridotti i trattamenti. Quindi un effetto positivo di liberalizzazione dell’età pensionabile e l’eliminazione della tassa sul lavoro che resta implicita nelle pensioni di anzianità. I risparmi sarebbero consistenti, duraturi e si darebbe il miglior segnale possibile di aggiustamento ai mercati. Non ci sono alternative, è meglio che Bossi lo capisca il prima possibile.

Non è invece chiaro quanto sia risparmiabile ancora con misure di contenimento della spesa pubblica per acquisti correnti. Certo che uno sforzo va almeno tentato. La spesa corrente va ridotta. Spending review, commissioni tecniche, interventi orizzontali, mi va tutto bene basta che si facciano.

L’aumento dell’Iva (+1/2 punti o quanto basta ed è necessario) forse lasciando invariata solo l’aliquota ridotta. Questa manovra dovrebbe essere finalizzata alla riforma dell’Irpef ma data la situazione, si può anche pensare di utilizzarla per avere gettito rapidamente. E basta per favore con la litania degli effetti sui consumi e la domanda: se le somme riscosse con l’Iva fossero restituite ai contribuenti Irpef, si può dimostrare che questi effetti sarebbero minimizzati, se non eliminati; anzi potrebbe esserci anche qualche vantaggio per i contribuenti con fasce di reddito modeste (si vedano i lavori della Commissione Mirlees1). E ciò con gli ovvi effetti economici positivi di un’imposta come l’Iva che esenta il risparmio e non finisce sui prezzi internazionali. L’unica questione è che l’Iva è evasa molto e su questo si deve lavorare.

Infine la lotta all’evasione. Che ovviamente richiede tempo e molti sforzi per essere realizzata ma è arrivato davvero il tempo di farla. Il contrasto dell’evasione richiede tempo per produrre risultati ma va avviato adesso con forza. E vi sono alcuni aspetti che vanno subito affrontati. Quello forse più urgente sono le società di comodo e la possibilità per larga parte dei proprietari di aziende familiari e società di capitali di dedurre il costo di beni strumentali – auto, barche, immobili, abitazioni, ecc. – dalle imposte societarie. Non solo questi soggetti riducono sensibilmente il debito di imposta Ires, anche se i beni sono essenzialmente per consumo personale, ma riescono a non far compartire in sede Irpef questi indicatori essenziali della loro capacità contributiva.

possono essere avanzate altre ipotesi e soluzioni. Sicuramente è necessario un piano robusto di dismissioni di larga parte delle imprese pubbliche e alienazione del patrimonio pubblico, e vi sono diverse possibilità, a partire dalle privatizzazioni per cercare di di ridurre lo stock di debito pubblico. Secondo le diverse stime esistono diverse decine di miliardi di euro recuperabili dal patrimonio pubblico, anche se il processo di vendita richiede tempo e non è immediato.

Infine è circolata con forza l’idea di introdurre un vincolo costituzionale per un pareggio di bilancio. Questa idea solleva invece molti dubbi – si vedano le osservazioni di Michele Boldrin che condivido pienamente. Non cambierebbe niente, è difficile credere che con questo vincolo improvvisamente i governi comincino ad occuparsi dell’equità tra le generazioni, o tra i sessi. I governi per definizione non sono altruisti e non si preoccupano delle nuove generazioni; inoltre questo vincolo potrebbe essere facilmente aggirato e modificato secondo le necessità economiche (si vedano qui le utili osservazioni di Giuseppe Pisauro) ed esso presenta comunque enormi problemi sul piano della definizione e dell’applicazione concreta. Sorprende che economisti di qualità come Nicola Rossi si siano fatti portatori di questa idea.

1 I. Crawford-M. Keen-S. Smith “Value-Added Tax and Excises” preparato per la Mirlees Commission on Reforming the Tax System for the 21st Century, ora in Dimension of Tax Design, The Mirlees Review, The Institute for Fiscal Studies, Oxford University Press, Oxford, 2010 e “Implementation of VAT” e “Broadening the VAT Base”, in Tax by Design, The Mirlees Review, The Institute for Fiscal Studies, London, 2011

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