La Class Action di Brunetta. Ovvero come provare a migliorare la PA con la cosmesi

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Un rimedio contro le disfunzioni della burocrazia o un’ennesima manovra cosmetica ad alto impatto mediatico che cambierà poco o nulla? La “class action” nei confronti della pubblica amministrazione, prevista nella legge delega 4 marzo 2009 n. 15 nell’ambito della riforma più ampia del pubblico impiego, sembra ormai prossima al traguardo.
Il Governo infatti ha approvato lo schema di decreto legislativo, ora sottoposto all’esame del Parlamento per i pareri, che sviluppa i principi già abbastanza precisi previsti nella legge delega (art. 4, comma 2, lett. l). Quest’ultima infatti già fissava i caratteri essenziali della nuova azione da proporre innanzi al giudice amministrativo investito di una giurisdizione esclusiva e di merito: legittimazione ad agire estesa ad associazioni o comitati oltre che ai singoli interessati; esperibilità nei casi di violazione degli standard qualitativi ed economici previsti dalle carte dei servizi o di altri obblighi di vigilanza, sanzionatori, di emanazione di atti amministrativi generali; proponibilità nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici; necessità di una previa diffida all’amministrazione ad assumere le iniziative idonee a dar soddisfazione agli interessati; previsione che la sentenza di accoglimento assegni all’amministrazione un ulteriore termine congruo per adottare le misure idonee a rimuovere le violazioni accertate ed eventuale nomina di un commissario ad acta; esclusione della condanna al risarcimento del danno.
Già scorrendo la legge delega potevano sorgere dubbi sull’opportunità di introdurre un siffatto rimedio. In primo luogo, si tratta di un “unicum” nel panorama degli ordinamenti occidentali. Ci si può allora chiedere quali siano le ragioni specifiche del caso italiano che giustifichino un controllo giurisdizionale inedito che comporta una sovrapposizione e confusione tra poteri amministrativi e poteri giurisdizionali. Non a caso il giudice amministrativo è investito di una giurisdizione di merito, che consente di sindacare l’opportunità delle scelte amministrative e di adottare misure sostitutive nei confronti dell’amministrazione. Oltretutto la giurisdizione di merito, già limitata a pochi casi tassativamente individuati dalla legge, è ormai da tempo recessiva proprio perché non adatta al ruolo di un giudice in senso proprio.
In secondo luogo, le violazioni che possono essere dedotte nel giudizio (ritardi e disservizi di vario genere e tipo) sembrano essere in molti casi generiche e riferibili per lo più ad aspetti prettamente organizzativi e manageriali. E mancando un parametro di riferimento certo, lo stesso compito del giudice risulta indeterminato. Per porre fine a certe disfunzioni il giudice (e per lui il commissario ad acta) dovrà trasformarsi in una sorta di manager pubblico.
Lo schema di decreto legislativo, sul quale il Governo ha ritenuto opportuno chiedere un parere facoltativo al Consiglio di Stato, aggrava i dubbi e le perplessità. In primo luogo, si restringe il campo delle amministrazioni che possono essere convenute in giudizio. Sono escluse infatti le autorità amministrative indipendenti, gli organi costituzionali e giurisdizionali, la presidenza del Consiglio dei ministri. Non è chiara la ratio di queste esclusioni. Per esempio, anche la presidenza del Consiglio dei ministri può rendersi inadempiente nell’emanazione di atti amministrativi generali che spesso assumono la forma del Dpcm. Allo stesso modo, in questi anni molte autorità di regolazione sono state accusate di ritardi e di inefficienze.
L’azione collettiva riveste comunque un carattere residuale. Infatti non potrà essere proposta se viene intrapresa in parallelo la “class action” introdotta nel codice del consumo (art. 139, 140 e 140-bis). Non potrà essere proposta neppure nei casi un cui l’autorità di regolazione e di controllo preposta a un determinato settore di attività ha avviato un procedimento amministrativo volto ad accertare le medesime condotte ritenute censurabili.
Quel che conta nell’articolato sembra essere soprattutto “l’effetto annuncio”. Infatti la notizia del ricorsi deve essere data sul sito istituzionale del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione e dell’amministrazione o del concessionario intimati. Tra l’altro, il termine per la fissazione dell’udienza (tra i 90 e i 120) giorni decorre dalla data di pubblicazione di tale notizia, anziché dalla notifica o dal deposito del ricorso: una vera e propria stranezza.
La struttura del processo viene stravolta. Si prevede infatti l’intervento nel giudizio, oltre che degli enti intimati e di altri interessati, anche del dirigente responsabile di ciascun ufficio coinvolto. Nel processo potrà essere presente una schiera di dirigenti che, in contraddittorio con il ricorrente (e forse anche con l’amministrazione), cercheranno di giustificare il proprio operato. E la difesa sarà in molti casi scontata: carenza di risorse finanziarie, personale sottoorganico, inadempienze altrui. Lo stesso giudice che accoglie il ricorso può ordinare all’amministrazione di porre rimedio alle disfunzioni, ma pur sempre “nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
Ma c’è qualcosa di positivo in questo modello? Forse può essere apprezzata la funzione di “pungolo” della diffida prodromica alla proposizione del ricorso. Essa fa scattare una serie di oneri in capo al dirigente del servizio e ai controllori interni finalizzati a valutare la situazione denunciata e a porvi rimedio nel termine di 90 giorni. Le amministrazioni dovranno procedimentalizzare questa fase precontenziosa ed è possibile che essa consentirà di sanare almeno ad alcune disfunzioni.
Per il resto, chi ha un minimo di esperienza processuale vede tali e tanti elementi di incertezza in questa nuova azione da consentire una previsione: le sentenze di accoglimento, se mai arriveranno, si conteranno sulle dita di una mano. Il cammino verso un’amministrazione più efficiente e rispettosa dei diritti degli utenti non può certo reggersi sul ruolo di supplenza del giudice amministrativo.

da Il Sole 24 ore, novembre 2009
 

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