La buona regolazione e le autorità indipendenti

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I mercati finanziari si sforzano di anticipare le dinamiche della realtà economica. Le amministrazioni pubbliche invece reagiscono alle modificazioni del mondo circostante con maggiore lentezza quando non oppongono una fiera resistenza al cambiamento. Pertanto le riforme amministrative sono spesso reazioni macchinose e tardive a stimoli di un tempo ormai superato.
 
La regolazione non fa eccezione. La crisi finanziaria globale ha rafforzato la richiesta di norme efficaci che mettano sotto controllo i mercati, che impediscano loro di farsi del male e di farne ai risparmiatori. Che non costringano gli Stati ad attingere dalle proprie casse per coprire i buchi di bilancio delle imprese. Invece, le politiche di better regulation a livello comunitario e in gran parte dei paesi europei sono concentrate sull’applicazione dello Standard Cost Model (SCM): una tecnica di misurazione e riduzione degli oneri informativi determinate dalle norme giuridiche, “inventata” in Olanda, trapiantata, successivamente, nel Regno Unito e, quindi, progressivamente estesasi, dapprima, nelle istituzioni comunitarie e, poi, per loro tramite, in quasi tutti i paesi membri. E’ uno strumento che risponde alla vecchia logica neoliberista di minimizzare lo Stato, leggendo ogni forma di intervento pubblico come un peso per l’economia. Per cui considera ogni previsione normativa come fosse un mero costo e non anche un (possibile) beneficio per la tutela degli interessi pubblici e privati. E ha comunque un oggetto limitato, perché tra i vari oneri imposti alle imprese e ai cittadini accorda rilevanza solo a quelli di tipo informativo.
 
A livello comunitario l’uso dello SCM, strumento rozzo ma non privo di una sua efficacia, è affiancato dall’Analisi di Impatto della Regolazione (AIR, la quale è un tool  molto più complesso da utilizzare, ma che consente di ponderare tra loro diverse opzioni regolative in termini di vantaggi e svantaggi determinati in capo ai destinatari). Invece, in Italia lo SCM (che è stato introdotto dal precedente Governo e il cui utilizzo si sta consolidando nel corso di questa legislatura, come dimostra, da ultimo, anche la disposizione del ddl sulla semplificazione collegato alla manovra finanziaria che ha previsto obblighi di misurazione anche a carico delle regioni e delle autorità indipendenti) resta l’unico strumento utilizzato dalle politiche di better regulation. Infatti, l’AIR a livello statale dopo la lunghissima sperimentazione avviata nel 1999 è stato reso obbligatoria nel 2005, trovando una puntuale disciplina solo nel recente dpcm n. 170/2008. Tuttavia, ad oggi questo complesso di disposizioni, tanto rigide quando eludibili da parte dei ministeri recalcitranti, non ha ancora trovato alcuna concreta applicazione. Anche nelle regioni, con l’eccezione della Toscana, l’Air sta faticando moltissimo ad imporsi.
 
Le ragioni di questa mancata affermazione sono diverse: la scarsa capacità di valutazione che tradizionalmente affligge le amministrazioni pubbliche; un sistema politico poco interessato alle politiche di miglioramento della qualità della regolazione; l’estrema frammentazione del sistema delle fonti; la scelta di molti Esecutivi di concentrare i loro (spesso inadeguati) sforzi riformatori sull’abbattimento dell’enorme stock di oneri accumulati nel tempo piuttosto sul controllo del flusso della nuova regolazione.
 
Pertanto, i regolatori italiani sembra si stiano attrezzando alla domanda di ieri (meno regole), ma non ancora a quella di oggi (regole più efficaci e maggiormente ponderate).
 
In questo quadro, piuttosto fosco, le autorità indipendenti possono svolgere un ruolo di battistrada. Infatti, queste amministrazioni sembrano meglio attrezzate delle altre per l’introduzione dell’Air. Innanzitutto, dispongono di competenze per l’effettuazione delle valutazioni economiche che costituiscono un aspetto fondamentale dell’Air. Inoltre, operano a stretto ridosso con i destinatari della regolazione e da tempo molte di esse consultano in modo più o meno strutturato gli stessi, prima di adottare le misure più importanti: in questo modo, alcune tra queste autorità hanno maturato una importante esperienza in una delle fasi più importanti dell’Air medesima, quella appunto della consultazione. Infine, subiscono l’influsso non solo delle autorità omologhe degli altri paesi a cui sono legate da una stretta in una rete di relazioni e che da tempo adottano misure di better regulation, ma anche quella delle istituzioni comunitarie e delle discipline da esse dettate che fanno di queste stesse, in generale, e dell’Air, in particolare, uno dei tratti caratteristici del loro intervento..
 
Un primo quadro di questa esperienza emerge dalle risultanze dell’’Osservatorio sull’Air nelle autorità indipendenti italiane (promosso dalle Università della Tuscia di Viterbo e Parthenope di Napoli, assieme all’Istituto di ricerche sulle pubbliche amministrazioni- Irpa), avviato da fine settembre del 2009 (vedi www.osservatorioair.it.). In effetti, sebbene tutte le autorità sono vincolate da una legge del 2003 ad adottare l’Air, il grado di sviluppo di questa metodologia è molto differenziato:
 
a) L’ esperienza più avanzata è quella dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas-Aeeg che ha già realizzato dodici provvedimenti regolativi muniti di Air, ha costituito un apposito ufficio dedicato a coordinare lo svolgimento di questa nuova funzione e si è dotata di un proprio manuale operativo. Altre autorità si stanno attrezzando in questo senso. L’Autorità per le comunicazioni, la Consob e la Banca d’Italia, che hanno realizzato esperienze pilota, si stanno dotando di proprie strutture interne dedicate all’Air. In altre ancora – il riferimento è all’Isvap, al Garante per la privacy e all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici – il processo di introduzione dell’Air sembra esser ancora in una fase di avvio.
 
b) l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, pur non tenuta formalmente ad effettuare analisi di impatto, in quanto priva di competenze di regolamentazione, ha proposto e sperimentato a livello regionale una tecnica di analisi similare già sperimentata all’estero, diretta a verificare l’impatto della regolazione sulla concorrenza e l’assetto dei mercati.
 
c) sia pure in forma ancora embrionale, anche la giurisprudenza ha cominciato a dare rilievo all’analisi di impatto della regolamentazione e ne ha misurato le possibilità di inquadramento nella disciplina del procedimento di adozione delle misure che ne formano oggetto e dei relativi vizi. Questo lascia pensare che, come è avvenuto in altri settori del diritto amministrativo, l’Air risulterà condizionato e modellato in buona parte anche dalla lettura che ne farà il giudice.
 
Nel complesso sembra di poter dire che, con ritardi e manchevolezze, le autorità indipendenti stanno introducendo l’Air in misura sicuramente maggiore delle amministrazioni statali e regionali. Sono quindi un terreno di osservazione privilegiato  per capire se le politiche di better regulation sono in grado di sincronizzare l’orologio sulle attuali esigenze dell’economia e della società.

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