Impostare su basi realistiche la politica di bilancio della nuova legislatura

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Invale nel dibattito e nella fissazione degli obiettivi di bilancio pubblico l’abitudine a misurare spese ed entrate in quota di Pil, piuttosto che nei valori assoluti. L’analisi in termini di quote ha però significato solo se il Pil cresce, ossia in quelle che dovrebbero essere le condizioni di normale funzionamento del sistema economico.

 

Dal momento che queste condizioni di normalità sono venute meno da un quinquennio, e che non è chiaro quando potranno essere ripristinate, considerare le grandezze del bilancio pubblico in percentuale del prodotto diventa invece esercizio distorsivo, che impedisce tanto di capire quale sia l’effettivo spazio di intervento sulla spesa, quanto di mettere a fuoco le ragioni dell’eccessiva pressione fiscale.

 

Mi sembra che il dato da cui partire debba piuttosto essere il radicale mutamento intervenuto nella gestione della spesa pubblica, a seguito dell’enorme vuoto di domanda apertosi dopo il 2007[1]. Ancora all’inizio della legislatura prevaleva infatti un’impostazione programmatica della spesa tesa e contenerne le dinamiche al di sotto di quelle del Pil, ossia a ridurne l’incidenza sul prodotto. Nei valori assoluti, la spesa veniva invece mantenuta su un sentiero crescente. Questa impostazione ha accomunato governi di diverso colore. Per dare dei riferimenti: nel 2001, il governo Berlusconi stimava che un aumento dei livelli di spesa al netto degli interessi di 56 miliardi al 2006 fosse compatibile con una riduzione di quattro punti della quota sul Pil; nel 2006 il governo Prodi valutava che a 40 miliardi di maggiori spese (sempre netto interessi) potesse corrispondere, nel 2009, una minore incidenza sul prodotto di 2.5 punti; nel giugno 2008, di nuovo il governo Berlusconi prevedeva, per il 2013, un aumento di 70 miliardi del livello di spesa, contestuale a un abbassamento di 2,6 punti sul prodotto.

 

Solo nel corso della crisi, a causa della scomparsa del denominatore, l’impostazione è cambiata e si è passati ad aggredire i livelli assoluti della spesa. Il grafico evidenza la portata dell’innovazione. La curva più alta riporta la previsione di spesa al netto degli interessi contenuta nel Dpef 2009-13. La curva inferiore rappresenta l’andamento effettivo: i valori assoluti della spesa non sono aumentati come programmato in avvio di legislatura, bensì diminuiti nel 2010-11 (per la prima volta nell’Italia repubblicana) e poi rimasti invariati nel 2012-13 (stima Cer). Sono risultati eccezionali nella prospettiva storica, nascosti dal fatto che l’incidenza sul Pil è nel frattempo aumentata.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

L’analisi sull’andamento delle entrate offre ulteriori elementi di riflessione. Nonostante sia acuta la sofferenza per il livello raggiunto dalla pressione fiscale, la dimensione delle entrate stimabile al 2013 è molto inferiore a quella prevista a inizio legislatura. Come si illustra nel grafico, la differenza è di oltre 90 miliardi di euro. Il grafico mostra anche come a partire dal 2012 sia stata impressa, attraverso le manovre correttive, una consistente accelerazione alla dinamica delle entrate. In sostanza, gli interventi discrezionali hanno impedito l’operare degli stabilizzatori automatici del bilancio pubblico,  che in presenza di una flessione del prodotto, prevedono una riduzione del gettito. Da qui, e dalla contestuale riduzione dei livelli di spesa, nasce l’approfondimento della recessione italiana.

 

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Quanto illustrato suggerisce che nella nuova legislatura la politica di bilancio potrebbe essere impostata secondo un criterio più realistico di quello contemplato dalla formula “meno spese per meno imposte”. Come abbiamo visto, le dinamiche crescenti della spesa pubblica sono state infatti già piegate, mentre dal lato delle entrate il problema risiede nel fatto che gli interventi discrezionali hanno elevato il gettito al di sopra dei livelli compatibili con lo stato del ciclo economico.

 

Col ritorno di variazioni positive del Pil, e dunque in presenza di un aumento spontaneo del gettito, sarebbe sufficiente mantenere invariata la spesa per abbassarne l’incidenza sul prodotto. Questo obiettivo è solo apparentemente minimale, perché se riportato all’esperienza di lungo periodo esso appare invece molto ambizioso. E’ però più facile e più realistico presentare all’opinione pubblica un’impostazione che tende a preservare quanto già realizzato piuttosto che a prospettare nuovi tagli.

 

L’adozione di un obiettivo di invarianza della spesa consentirebbe poi di contemplare la realizzazione di una vera spending review, che seguisse l’esempio britannico di ricomposizione strategica delle uscite pubbliche (a parità, appunto, di ammontare complessivo). In questo modo si uscirebbe dall’equivoco per cui esisterebbero spese improduttive la cui eliminazione non avrebbe effetti moltiplicativi di segno negativo. La lotta agli sprechi è sacrosanta, ma non può essere il solo criterio ispiratore della politica di bilancio. La spending review britannica ha portato ad aumenti significativi della spesa per investimenti pubblici, istruzione e altro, riducendo altri capitoli ritenuti meno importanti. E’ senz’altro più sensato – e ha maggiori probabilità di successo – proporre ai cittadini uno scambio fra spese che hanno diversa valenza strategica, piuttosto che un loro ridimensionamento tout court.

 

Per quanto riguarda le entrate, una riduzioni della pressione fiscale potrebbe essere ottenuta, a fronte della fissazione dei suddetti obiettivi di invarianza dei livelli di spesa, rinunciando a una parte del maggiore gettito generato dalla crescita economica (ad esempio, attraverso la restituzione del fiscal drag, ma si possono immaginare molti altri interventi). In questo modo verrebbe gradualmente riassorbito l’aumento di pressione fiscale generato dalle manovre del 2011-12, pur senza impegnarsi in difficili promesse di riduzione delle imposte.

 

A queste ultime, andrebbero, per il momento, anteposti interventi di profonda rimodulazione del gettito, secondo preferenze che possono riguardare lo spostamento della tassazione dai fattori produttivi al consumo o altro. Insomma, si tratterebbe di affiancare a una vera spending review quella che, per assonanza, possiamo definire come una taxing review.

 

 

[1] Secondo la valutazione del Cer, a fine 2013 il Pil si collocherà 7.3 punti al di sotto del livello del 2007, ma non è questa la dimensione effettiva del vuoto di domanda. Il punto di riferimento non è infatti dato dal dove ci trovavamo nel 2007, bensì dal dove ci troveremmo senza la crisi. Rispetto alle previsioni di crescita fatte a inizio legislatura, la perdita di prodotto sale a oltre 14 punti.  

 

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