Il Parlamento “organo di teatro” o “loggione”? A proposito di un recente rapporto del Comitato per la legislazione

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Si parla spesso sui giornali dell’eccessivo uso che il governo fa dei decreti leggi e del voto di fiducia, con la conseguenza di contrarre in modo significativo il peso del Parlamento nella produzione legislativa. Questa interessante ricerca del Comitato per la legislazione, presentata nei giorni scorsi alla Camera dei deputati, su “Tendenze e problemi della decretazione d’urgenza” fornisce un quadro dettagliato del fenomeno e, al tempo stesso, aiuta a metterlo in prospettiva, comparando i risultati di questo scorcio di legislatura con quelle immediatamente precedenti e in particolare con l’ultima.
Per inquadrare il problema è utile fare un rapido passo indietro. Fino alla metà degli anni Novanta del secolo scorso, il governo faceva un uso molto ampio della decretazione d’urgenza e, altrettanto frequentemente, reiterava i decreti che il Parlamento non convertiva. Dopo la sentenza della Corte costituzionale del 1996, che dichiarò illegittima questa prassi, il governo preferì dettare regole utilizzando strumenti diversi, e per un certo numero di anni il numero dei decreti legge diminuì in modo molto significativo, mentre aumentò quello di decreti legislativi e regolamenti.
 
Ma già dalla quattordicesima legislatura, con il secondo governo Berlusconi, la tendenza si invertì e il numero dei decreti legge riprese ad aumentare, tanto che circa un terzo delle leggi approvate dal Parlamento in quella legislatura è fatto di leggi di conversione di decreti presentati dal governo. Il fenomeno conosce una accelerazione nella quindicesima legislatura (quella del secondo governo Prodi), durata poco più di due anni, e, ancor più nel primo scorcio della legislatura in corso. Queste tendenze sono oggetto dello studio del Comitato per la legislazione. I principali risultati raggiunti in esso possono essere sintetizzati nel modo che segue.
 
Nelle ultime due legislature (la XV e quella in corso) aumenta il numero dei decreti legge, ma questo aumento può essere apprezzato, meno in termini assoluti, più invece in termini percentuali nella comparazione con il complesso delle leggi approvate dal Parlamento: nella XIII legislatura, le leggi di conversione di decreti legge costituivano meno di un quinto del complesso delle leggi, mentre poco meno del 50% delle leggi erano approvate secondo il procedimento ordinario (la parte restante era occupata dalle leggi di ratifica dei trattati internazionali); nelle due legislature successive, il divario tra le prime e le seconde si riduce progressivamente (rispettivamente, 29.20% e 36,20% nella XIV, e 28.57% e 33.93% nella XV), mentre nella legislatura in corso il peso percentuale delle leggi di conversione supera quello delle altre leggi (32.31% contro il 28.46%). Quindi, la produzione legislativa del Parlamento segue sempre meno la procedura ordinaria, sempre più i provvedimenti adottati in via di urgenza e di necessità dal governo.
 
Si espande anche la dimensione quantitativa dei decreti legge (misurata attraverso il numero dei caratteri di stampa dei quali si compongono le relative prescrizioni): quelli adottati in questa legislatura hanno una dimensione superiore di oltre il 65% a quelli della passata legislatura. Questo, da un lato, è un ulteriore indizio della espansione del peso della decretazione d’urgenza; dall’altro, assieme al concorrente aumento dei decreti dal contenuto eterogeneo e di quelli presentati nel periodo estivo (durante il quale la chiusura del Parlamento riduce i tempi effettivi di esame del provvedimento), rende sempre più complicato per il Parlamento gestire il procedimento di conversione. Paradossalmente, però, contrariamente a quanto ci si potrebbe attendere, a questa complessità crescente del procedimento di conversione corrisponde un successo, altrettanto crescente, delle iniziative del governo: la percentuale dei decreti non convertiti, pari al 28.5% nella XV legislatura, scende in quella attuale all’11.5%. La principale spiegazione di questo paradosso sta nel sempre maggiore ricorso da parte del governo al voto di fiducia per ottenere la conversione del decreto legge: questo è avvenuto nel 25% dei decreti presentati nella scorsa legislatura, nella quale il governo disponeva di una maggioranza parlamentare molto esile, e nel 30.9% dei decreti presentati in questa legislatura, nella quale, pure, la solidità della maggioranza della quale gode il governo è di gran lunga maggiore.
 
Dallo studio del rapporto del Comitato emerge poi un altro interessante risultato, quello della crescita consistente della dimensione del corpo normativo nel corso del procedimento di conversione, sicché la legge di conversione è di gran lunga più corposa del decreto legge che ne forma oggetto: il divario tra le une e gli altri è stata stimato di oltre il 55% , nella XV legislatura, e di ben oltre il 72% in questa. Di norma, la dilatazione che in questo modo si verifica deriva, pressoché sempre, dalla presentazione da parte del governo di cd maxiemendamenti, sui quali viene apposta la fiducia: Ma in questo modo, il peso del Parlamento si riduce ulteriormente, dal momento che la dilatazione dei contenuti originari del decreto avviene senza che lo stesso Parlamento sia posto nelle condizioni di poterne discutere .
 
Un terzo ed ultimo importante risultato dello studio riguarda i contenuti della decretazione di urgenza. Ci sono cinque macroaree nelle quali prevalentemente essa si concentra nelle ultime due legislature: missioni internazionali, proroghe di termini, emergenze ambientali, sicurezza ed economia. Particolarmente interessante è proprio quanto avviene in materia di economia, dove, come osserva il rapporto, “il peso della decretazione d’urgenza appare oggi assumere un rilievo indubbiamente decisivo nella realizzazione del programma di governo in materia economica” fino al punto che, proprio nella legislatura in corso, la complessiva regolazione economico finanziaria “trasloca” dalla legge finanziaria ad una pluralità di provvedimenti di urgenza. Un esempio interessante si ha proprio nelle manovre finanziarie per il 2009 e il 2010: essa è sviluppata da decreti leggi approvati nei mesi estivi, mentre la successiva legge finanziaria si compone di pochi articoli. Ne consegue, tra l’altro, secondo quanto segnala il rapporto, la “frammentazione e la perdita” del quadro di insieme degli interventi programmati dal governo “a discapito di un efficace controllo e indirizzo parlamentare sulle decisioni di spesa, di entrata e di rilancio economico sociale”.

Una rapida considerazione finale. Alla metà degli anni Ottanta del secolo scorso, Massimo Severo Giannini scriveva che, negli ordinamenti pluriclasse, i Parlamenti hanno una funzione del tutto propria, ed insostituibile, quella di fungere da “organi di teatro”: essi “sono cioè sedi di affluenza di interessi, collettivi o anche pubblici, ed essi sono ordinati al dibattito pubblico, volto alla discussione critica, alla valutazione e infine se possibile alla composizione di tali interessi: la composizione può poi , eventualmente, formalizzarsi in una decisione” (Introduzione al diritto costituzionale, Roma 1984, pag. 64). Che, quindi, siano i governi ad avere la guida del processo legislativo costituisce, da tempo, una caratteristica propria degli ordinamenti contemporanei. Ma le tendenze che il rapporto del Comitato per la legislazione pone in evidenza, all’opposto, mostrano un fenomeno del tutto diverso, quello, cioè, di un Parlamento posto ai margini della discussione pubblica e chiamato, in misura crescente nel tempo, a ratificare, e rapidamente, le scelte del governo: continuando nella metafora di Giannini, un Parlamento sempre meno “organo di teatro”, sempre più “loggione” dal quale seguire, e con difficoltà, la rappresentazione sul palco da parte di attori diversi.

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