I controlli preventivi e l’autonomia delle università

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Nel dare prima applicazione ad una previsione della legge 102 del 2009 (che ha convertito, con modifiche, il “decreto anticrisi”), che ha ampliato l’elenco degli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti inserendovi quelli di affidamento di incarichi, contratti e consulenze, la sezione di controllo della magistratura contabile si è trovata di fronte all’esigenza di definire il campo di applicazione oggettivo e (soprattutto) soggettivo, di questa previsione. A questo ha provveduto con due importanti deliberazioni della sezione di controllo sugli atti dello Stato, le nn. 20 e 24 del 2009, che definiscono in modo abbastanza compiuto, anche se non sempre  convincente, il nuovo “sistema” dei controlli preventivi.

Nel complesso ne deriva un quadro nel quale la Corte  afferma la sottoposizione al suo controllo (anche) degli atti delle istituzioni universitarie e, quindi, di tutti gli atti di conferimento di incarichi di consulenza e studio degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, a prescindere dalla loro posizione di autonomia, eccezion fatta per le sole autonomie territoriali che compongono la Repubblica ai sensi dell’art. 114 della Costituzione.

E’ un esito, questo, che finisce per ribaltare una serie di “punti fermi” che sin qui avevano caratterizzato il sistema italiano.

Il primo, il carattere tassativo  delle ipotesi di controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, disciplinate dall’art. 3 della legge n. 20 del 1994 , riferibili unicamente ad amministrazioni centrali e periferiche dello Stato.

Il secondo, coerente con il primo, il carattere organico e sistematico della disciplina dei controlli sugli enti autonomi sovvenzionati dallo Stato, contenuta nella legge n. 259 del 1958 .

Il terzo, che si lega ai precedenti e ne rafforza il valore anche in chiave interpretativa, il riconoscimento alle università di un’autonomia di rilievo costituzionale, cui consegue una posizione evidentemente non assimilabile a quella delle strutture ministeriali anche in termini di regime dei controlli.

Assistiamo ora ad un tentativo di inversione di tendenza: la riaffermazione (con la l. 102) e la espansione (con l’interpretazione datane dalla Corte dei conti in queste deliberazioni), di un modello di controllo (preventivo, su singoli atti di gestione) che pareva tendenzialmente superato nell’evoluzione dell’ordinamento e della cultura istituzionale italiana. Un abbandono, questo, che era a sua volta conseguenza coerente della diffusa percezione della inefficienza e inefficacia di questi controlli, tanto più nella prospettiva di un’amministrazione “di risultato”.

Questo è evidente in particolar modo nella deliberazione n. 24, dove viene affermato l’assoggettamento a controllo degli atti delle università, anche laddove si tratti di incarichi gravanti su finanziamenti “privati” (come era nel caso in esame, dove la questione verteva su un incarico di studio su fondi a tal fine assegnati da una fondazione bancaria):. E’ chiara la perdita di incisività e tempestività dell’azione degli atenei, senza peraltro che qui ne derivino vantaggi di sorta per le finanze pubbliche. Il controllo preventivo di legittimità richiederebbe, quantomeno, di essere “contenuto”, quale strumento eccezionale (per gli effetti di compressione dell’autonomia e di freno alla tempestività dell’azione pubblica), e quindi valutato criticamente avendo a mente la ratio che ne giustifica la previsione, ratio che in questo caso è data dall’esigenza di contenimento della spesa pubblica.

Il sistema amministrativo risulta, in questo come in altri casi, messo a dura prova da una serie di interventi legislativi frammentari, legati a contingenze spesso finanziarie, cui la giurisprudenza, la dottrina e gli operatori tentano di trovare una collocazione. Il rischio diviene, allora, quello di sopravvalutare la portata di alcune disposizioni, di enfatizzare dati testuali spesso frutto di fretta o disattenzione, di estendere l’ambito di applicazione di istituti nati da esigenze molto circoscritte, con la conseguenza di abbandonare modelli di antica tradizione, di trascurare istanze costituzionalmente rilevanti meritevoli di tutela.

Questo, nel caso in esame, è particolarmente evidente se poniamo attenzione al trattamento riconosciuto alle istituzioni accademiche. Emerge, qui, con chiarezza la diversa qualità dell’autonomia delle università rispetto a quella “costituzionalmente protetta” degli enti territoriali.

L’autonomia finanziaria e contabile delle università, essendo posta con fonte legislativa, la legge n. 68 del 1989, risulta essere, per la Corte, in sostanza una autonomia “debole”, pienamente disponibile per il legislatore, totalmente reversibile sulla base di scelte più o meno meditate del Parlamento. Un passaggio della deliberazione n. 24 è esemplare, nel segnare l’attuale condizione degli atenei, “la cui autonomia finanziaria e contabile è di matrice legislativa ed è quindi suscettibile di essere modificata da regolamentazioni successive, in virtù del principio della successione delle leggi nel tempo”.

Seguendo il solco tracciato da una certa giurisprudenza costituzionale (per la quale ci troviamo di fronte ad un’autonomia che lo Stato può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo apprezzamento discrezionale, purché quest’ultimo non sia irrazionale: C. Cost. 145/1985 ), l’ordinamento pare quindi svilupparsi, ora, nel senso di una forte compressione dell’autonomia degli atenei, e questo al di fuori di una rilettura complessiva e coerente dei vincoli e della loro giustificazioni, dei costi e dei benefici, dell’efficacia rispetto agli obiettivi delle misure via via introdotte. Si può dire che, a fronte di un formidabile ritorno del centralismo, la diga del riformato titolo V appare in grado di salvaguardare al più la posizione degli enti territoriali, mentre assistiamo ad una divaricazione sostanziale della qualità delle “autonomie” riconosciute dalla Costituzione.

La straordinaria compressione delle risorse assegnate alle università, il blocco delle dinamiche di reclutamento, la previsione (sia pure per larga parte giustificata) di stringenti vincoli all’offerta didattica, le linee riformatrici che paiono indicare la strada della riduzione degli spazi dell’autonomia statutaria, sono altrettante tappe dell’indebolimento di un’autonomia che nondimeno ha una solida matrice costituzionale. In tale percorso si inserisce, a pieno titolo, l’assoggettamento a controllo preventivo di legittimità di atti di minuta gestione delle università, che discende in egual misura dalla legge n. 102 e dalla interpretazione che la Corte dei conti ha ritenuto di darne in questi recenti interventi.

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