Federalismo fiscale, autonomia tributaria e obiettivi redistributivi

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 La legge delega in materia di federalismo fiscale (L. 42/2009), sancisce la centralità del principio di
autonomia tributaria nella nuova costruzione federalista, garantendo un “adeguato livello di flessibilità
fiscale” e un “adeguato grado di autonomia di entrata” (art. 2, comma 1, lett. bb).
La sua attuazione a livello regionale sembra, tuttavia, messa in forse. E’ quanto emerge dall’esame
dello schema di D. Lgs.vo varato il 6 ottobre scorso dal Consiglio dei ministri che, nel definire le
modalità di esercizio dell’autonomia tributaria regionale, introduce dei vincoli che finiscono per
comprimerne le potenzialità.
In particolare, la sottrazione di un’ampia quota della base imponibile alla manovrabilità regionale
delle aliquote (i redditi da lavoro dipendente e da pensione compresi nei primi due scaglioni Irpef)
rischia di deprimere il rendimento della leva fiscale regionale e di accentuare i divari territoriali
rinvenienti dalla diversa capacità fiscale.
Di fronte a un quadro che evoca un problema di coordinamento fra diversi livelli di governo, occorre
chiedersi se non sia opportuno riportare la manovrabilità dell’addizionale Irpef in un quadro di piena
autonomia impositiva, lasciando all’apprezzamento di ciascuna Regione la possibilità (finanziaria) e
l’opportunità (distributiva) di introdurre differenziazioni per tipologia reddituale, in aggiunta a quanto
già previsto per composizione familiare.

La legge delega in materia di federalismo fiscale (L. 42/2009) assegna alle amministrazioni
decentrate un “adeguato” livello di flessibilità fiscale e di autonomia di entrata (art. 2, comma 1, lett.
bb), fissando un principio che riflette uno dei presupposti teorici del federalismo. Non a caso, uno dei
messaggi trainanti della transizione istituzionale in corso nel nostro paese è quello secondo cui , dopo
la riforma federalista, le amministrazioni decentrate avranno maggiore autonomia nella gestione delle
risorse.
Ma nella fase attuativa del federalismo regionale, il principio di autonomia fiscale sembra già venire
meno. Infatti, il D. Lgs.vo recante disposizioni in materia di “autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel
settore sanitario”, se da un lato disegna puntualmente gli spazi all’autonomia regionale, dall’altro
impone una serie di vincoli che, nei fatti, ne comprimono l’esercizio e l’estensione.
In particolare, nel fissare gli ambiti e le modalità di esercizio dell’autonomia regionale, il richiamato D.
Lgs.vo prevede (artt. 2 e 5) che:

• dal 2012, l’aliquota base dell’addizionale regionale Irpef (attualmente pari allo 0,9%) sia
“rideterminata,” in modo da assicurare al complesso delle Regioni a statuto ordinario entrate
corrispondenti ai trasferimenti statali soppressi e alle entrate derivanti dalla
compartecipazione all’accisa sulla benzina, anche essa soppressa. Contemporaneamente,
dovranno essere ridotte le aliquote dell’Irpef statale, “con l’obiettivo di mantenere inalterato il
prelievo complessivo a carico del contribuente”;

• ciascuna Regione a Statuto ordinario possa variare (in aumento o diminuzione) l’aliquota
base dell’addizionale. L’aumento potrà arrivare, a decorrere dal 2015, fino a 2,1 punti
(comprensivi della già vigente maggiorazione dello 0,5%), non essendo peraltro prevista,
diversamente da quanto stabilito per la rideterminazione dell’aliquota base, una riduzione
dell’Irpef erariale;

• sia inoltre possibile: i) differenziare l’aumento, replicando la struttura degli scaglioni propri
dell’Irpef statale (perseguendo, dunque, obiettivi di equità verticale); ii) aumentare le
detrazioni per carichi familiari accordate a livello statale (fornendo in tal modo una risposta a
obiettivi di equità orizzontale); iii) istituire detrazioni da utilizzare in luogo di sussidi e altri
trasferimenti di natura monetaria, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale.
L’esercizio dell’autonomia impositiva regionale, risultante dai succitati elementi, è condizionato,
tuttavia, al rispetto dei seguenti vincoli:

• la manovrabilità delle aliquote oltre lo 0,5% non può colpire i redditi da lavoro

dipendente e da pensione ricompresi nei primi due scaglioni Irpef1;
deve essere preservato il livello di gettito necessario a garantire la
compartecipazione riconosciuta ai Comuni;

• opera una sorta di alternanza nella manovrabilità dell’addizionale Irpef e dell’Irap
(la maggiorazione di aliquota dell’addizionale non potrà eccedere lo 0,5 % per le
Regioni che abbiano ridotto l’Irap e, per contro, maggiorazioni eccedenti tale
limite precluderanno la possibilità di ridurre l’Irap);

• è fatto divieto a ciascuna Regione, di aumentare la “pressione fiscale a carico
del contribuente” (art. 26), regola che dà attuazione all’obiettivo dell’invarianza
della pressione fiscale, da salvaguardare “anche nel corso della fase transitoria”
secondo la legge delega (art. 28, comma 2, lett. b della L. 42/2009)2.
Nel complesso, sembra evidente, la somma dei vincoli eccede quella dei gradi di libertà. Ciò vale
soprattutto in riferimento al livello del prelievo complessivo, laddove si subordina ogni variazione
impositiva al rispetto dell’invarianza della pressione fiscale a carico dei contribuenti.
Un’interpretazione stringente di questo vincolo delimiterebbe, di fatto, l’esercizio dell’autonomia
tributaria regionale entro i ristretti confini di una operazione di redistribuzione del prelievo.
Ma non è tutto. L’interazione fra vincoli e gradi di libertà rivela, una volta fatta oggetto di analisi
quantitativa, evidenti distorsioni. Si consideri il vincolo relativo alla distribuzione del prelievo, ossia
l’esclusione dalla manovrabilità regionale di un’ampia fetta della base imponibile (i redditi da lavoro
dipendente e da pensione, per la parte ricadente nei primi due scaglioni Irpef). L’effetto del vincolo è
di comprimere sensibilmente la portata della leva tributaria regionale, accentuando al contempo i

divari territoriali che derivano dalla diversa capacità fiscale dei territori.

Il grafico 1 offre la misura dell’accentuazione degli squilibri a cui sembra portarci il Dlgs in esame. Le
stime del CER3 evidenziano l’ampliamento delle differenze di capacità fiscale (rapporto tra il gettito
medio regionale dell’imposta e il gettito medio nazionale) causato da una maggiorazione di aliquota
che percuota solo a partire dal terzo scaglione di reddito. Da un lato, le Regioni che registrerebbero
un aumento della capacità di produrre gettito: in Lombardia, ad esempio, il gettito medio della
maggiorazione segnerebbe un + 45% rispetto al gettito medio nazionale, a fronte di una capacità
fiscale attestata a +30% nel caso dell’aliquota base dell’addizionale Irpef). Dall’altro lato, le Regioni
(essenzialmente quelle meridionali) che subirebbero una compressione della capacità di produrre
gettito: la Puglia, ad esempio, a fronte di un gettito medio dell’addizionale base di circa un 30%
inferiore a quello della media nazionale, attraverso la maggiorazione dell’aliquota potrebbe
conseguire un gettito aggiuntivo medio inferiore di oltre il 40% rispetto al corrispondente valore
medio nazionale. La forbice regionale si allargherebbe, dunque, in connessione con una realtà
territoriale che vede crescere le differenze regionali tra i redditi se si considera la sola parte alta della
distribuzione; ovvero sono maggiori le differenze tra i contribuenti con reddito elevato della Lombardia
e della Puglia di quanto lo siano le differenze tra il contribuente medio lombardo e quello pugliese.
Una simile dilatazione della sperequazione comporta una forte differenziazione nella capacità delle
regioni di far fronte a esigenze specifiche di finanziamento, siano esse finalizzate al riequilibrio del
prelievo (art. 5 commi 4 e 5) o alla copertura di eventuali deficit di spesa. E’ quanto emerge
riportando le dimensioni della nuova sperequazione all’ammontare della spesa sanitaria (grafico 2): il
ricorso alla leva fiscale (maggiorazione dell’aliquota dell’addizionale Irpef) consentirebbe alla
Lombardia di finanziare autonomamente esigenze pari a oltre il 5,4% del suo fabbisogno sanitario,
laddove tale percentuale scenderebbe sotto il 2,5% per la gran parte delle Regioni meridionali, con
una punta negativa del 1,9% nel caso della Calabria.

Il vincolo posto dal decreto, insomma, non solo ridurrebbe gli ambiti di esercizio dell’autonomia
regionale, ma si risolverebbe in una penalizzazione delle realtà territoriali più povere, accentuando la
diversa capacità delle Regioni di far fronte a esigenze specifiche di finanziamento.. Ciò
significherebbe che, data l’ attuale distribuzione dei deficit sanitari, l’autonomia tributaria sarebbe
minore proprio in quelle Regioni dove le esigenze di prelievo (e quindi di un suo riequilibrio) sono
maggiori.

Si tratta, a ben vedere, di un risultato che mal si concilia con il principio del beneficio, che ispira
l’esercizio dell’autonomia tributaria dei livelli di governo decentrati: se le Regioni decidono di
spendere di più (o se vi sono costrette a causa di inefficienze nella produzione dei servizi), devono
essere solo i residenti a farsi carico di tali oneri. E proprio per garantire una piena operatività dei
meccanismi di responsabilizzazione, i maggiori oneri dovrebbero riguardare l’intera popolazione
(alcuni autori si spingono sino a proporre l’adozione di una poll – tax per finanziare lo sforzo fiscale) e
dovrebbe essere consentita una capacità di extra-finanziamento il più possibile omogenea per le
diverse realtà territoriali.

Tale principio sembra in larga parte estraneo al campo di azione dell’autonomia tributaria disegnata
dal Decreto in esame, che risulta invece contrassegnato da una discutibile inversione di ruoli e
compiti: con lo Stato centrale che, mosso dall’obiettivo di salvaguardare dagli aumenti di prelievo una
determinata area reddituale, restringe il campo d’azione delle Regioni, finendo per intaccare la base
imponibile e la stessa autonomia tributaria regionale.
Non sappiamo se questo esito sia voluto dal legislatore o se esso derivi piuttosto da una mancata
verifica ex-ante degli effetti della norma. A noi pare, in ogni caso, che sia possibile optare per una
riscrittura capace di conciliare obiettivi distributivi e di rafforzamento dell’autonomia tributaria
regionale.

Tale esigenza anima in ogni caso il nostro contributo. Gli emendamenti ipotizzati in ordine all’aliquota
dell’addizionale Irpef (riportati in calce) consentono, in particolare, di:
tenere nettamente separata la competenza statale da quella regionale. La prima si esercita
in una prima fase, una sorta di transizione al federalismo, che prevede l’inevitabile
rideterminazione dell’aliquota “base” (in misura necessaria a compensare trasferimenti e

 

imposte soppresse), accompagna dalla contestuale riduzione delle aliquote Irpef.
Nell’enunciazione del Decreto (“sono ridotte Ie aliquote dell’lrpef di competenza statale, con I’
obiettivo di mantenere inalterato il prelievo fiscale complessivo a carico del contribuente”, art.
2) si configura come un’operazione “a freddo”, immune da effetti redistributivi;
definire con chiarezza e trasparenza i confini dell’autonomia impositiva regionale, delegando
ad essa non solo il “se” ma anche il “come” introdurre maggiorazioni all’aliquota base
dell’addizionale. In sostanza, una volta deliberato l’eventuale aumento, dovrebbe essere
possibile per ciascuna Regione introdurre differenziazioni a “propria misura”, ossia tenendo
conto dei propri vincoli e delle proprie esigenze finanziarie come pure della propria platea di
contribuenti (distribuzione per livelli di reddito, per struttura familiare, per tipologia
reddituale). Il Decreto in esame accorda a ciascuna Regione di fare le proprie scelte solo in
ordine alla distribuzione verticale del prelievo (art. 2, comma 3) e alla distribuzione
orizzontale per composizione familiare (art. 2, comma 4). Invece, le scelte distributive tarate
sulla tipologia reddituale sono, come si è visto, impropriamente oggetto di una
“prenotazione” statale: se si maggiora l’addizionale, l’onere aggiuntivo non deve incidere i
primi due scaglioni di reddito da lavoro dipendente e da pensione. Eliminare questa
“prenotazione”, riconducendo ogni decisione a ciascuna Regione, significa dare pienezza
all’autonomia impositiva e rendere più chiare e trasparenti le assunzioni di responsabilità
contabile e politica di ciascun livello di governo.

Schema di decreto decreto legislativo in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e

delle province nonche’di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario – Articolo 5

Testo originario
1. Ciascuna Regione a Statuto ordinario può, con propria
legge, aumentare o diminuire l’aliquota dell’addizionale
regionale all’IRPEF di base. La predetta aliquota di base
è pari allo 0,9% sino alla rideterminazione effettuata ai
sensi dell’articolo 2, comma 1, primo periodo. La
maggiorazione non può essere superiore:
a) allo 0,5 per cento, sino all’anno 2013;
b) all’1,1 per cento, per l’anno 2014;
c) al 2,1 per cento, a decorrere dall’anno 2015.

2. Resta fermo il limite della maggiorazione dello 0,5 per
cento, se la Regione abbia disposto la riduzione
dell’IRAP. In ogni caso, la maggiorazione oltre lo 0,5
per cento non deve comportare aggravio, sino ai
primi due scaglioni di reddito, a carico dei titolari di
redditi da lavoro dipendente o da pensione in
relazione ai predetti redditi; con decreto di natura
non regolamentare del Ministro dell’economia e delle
finanze sono stabilite le modalità per l’attuazione del
presente periodo. In caso di riduzione, l’aliquota deve
assicurare un gettito non inferiore all’ammontare dei
trasferimenti regionali ai Comuni, soppressi in attuazione
dell’articolo 8.

3. Per assicurare la razionalità del sistema tributario nel
suo complesso e la salvaguardia dei criteri di
progressività cui il sistema medesimo è informato, le
Regioni possono stabilire aliquote dell’addizionale
regionale all’IRPEF differenziate esclusivamente in
relazione agli scaglioni di reddito corrispondenti a quelli
stabiliti dalla legge statale.

4. Le Regioni, nell’ambito della addizionale di cui al
presente articolo, possono disporre, con propria legge
detrazioni in favore della famiglia, maggiorando le
detrazioni previste dall’articolo 12 del d.P.R. 22 dicembre
1986, n. 917.

5. Al fine di favorire l’attuazione del principio di
sussidiarietà orizzontale di cui all’articolo 118, quarto
comma, della Costituzione, le Regioni, nell’ambito della
addizionale di cui al presente articolo, possono inoltre
disporre, con propria legge, detrazioni dall’addizionale
stessa in luogo dell’erogazione di sussidi, voucher, buoni
servizio e altre misure di sostegno sociale previste dalla

legislazione regionale.

Testo emendato 
1. Ciascuna Regione a Statuto ordinario può, con propria
legge, aumentare o diminuire l’aliquota dell’addizionale
regionale all’IRPEF di base. La predetta aliquota di base
è pari allo 0,9% sino alla rideterminazione effettuata ai
sensi dell’articolo 2, comma 1, primo periodo. La
maggiorazione non può essere superiore:
a) allo 0,5 per cento, sino all’anno 2013;
b) all’1,1 per cento, per l’anno 2014;
c) al 2,1 per cento, a decorrere dall’anno 2015.

2. Resta fermo il limite della maggiorazione dello 0,5 per
cento, se la Regione abbia disposto la riduzione
dell’IRAP. In caso di riduzione, l’aliquota deve assicurare
un gettito non inferiore all’ammontare dei trasferimenti
regionali ai Comuni, soppressi in attuazione dell’articolo
8.

3. Per assicurare la razionalità del sistema tributario nel
suo complesso e la salvaguardia dei criteri di
progressività cui il sistema medesimo è informato, le
Regioni possono stabilire aliquote dell’addizionale
regionale all’IRPEF differenziate esclusivamente in
relazione agli scaglioni di reddito corrispondenti a quelli
stabiliti dalla legge statale.

4. Le Regioni, nell’ambito della addizionale di cui al
presente articolo, possono disporre, con propria legge
detrazioni in favore della famiglia e dei redditi da lavoro
dipendente e pensione, maggiorando le detrazioni
previste dall’articolo 12 e 13 del d.P.R. 22 dicembre
1986, n. 917.

5. Al fine di favorire l’attuazione del principio di
sussidiarietà orizzontale di cui all’articolo 118, quarto
comma, della Costituzione, le Regioni, nell’ambito della
addizionale di cui al presente articolo, possono inoltre
disporre, con propria legge, detrazioni dall’addizionale
stessa in luogo dell’erogazione di sussidi, voucher, buoni
servizio e altre misure di sostegno sociale previste dalla

legislazione regionale.

Grafico 1 – Capacità fiscali regionali delle nuove addizionali Irpef

NOTE
1 La previsione normativa è stata interpretata nel senso che l’esclusione dagli aumenti si applicherà ai redditi da lavoro
dipendente e da pensione secondo il sistema proprio dell’Irpef, ossia per scaglioni di reddito: ne sarebbero interessati
tutti i titolari di redditi delle indicate tipologie, per la parte d’imponibile compresa nei primi due scaglioni (ossia fino a 28 mila euro). L’interpretazione alternativa (per classi di reddito) innescherebbe distorsioni distributive note come “trappola
della povertà”: il superamento, sia pure di un solo euro, del tetto dei primi due scaglioni si tradurrebbe nell’integrale
assoggettamento all’addizionale maggiorata, con un’abnorme impennata del prelievo marginale a carico del contribuente.
Peraltro, è appena il caso di aggiungere che l’interpretazione adottata non sottovaluta gli ulteriori effetti redistributivi
connessi alla disposizione in esame (discriminazione nei confronti delle altre tipologie reddituali), né la possibilità che
essi possano sfociare in una declaratoria d’incostituzionalità.
2 Regole specifiche riguardano le regioni con disavanzo sanitario, per le quali permane l’obbligo di aumento delle aliquote
ordinarie, senza che sia riconosciuta la possibilità di intervenire sulla struttura delle detrazioni;

3 La stima del gettito dell’addizionale ex. art 5 è stata condotta sulla base dei dati aggregati sulle dichiarazioni dei redditi
delle persone fisiche messe a disposizione dal MEF. Poiché non sono direttamente disponibili dati sulla distribuzione dei
redditi per classi a livello regionale, si è proceduto alla ricostruzione del dato a partire dalle distribuzioni dell’imponibile
dell’addizionale per classi di reddito complessivo per singolo comune, presenti sul sito:
http://www.finanze.gov.it/dipartimentopolitichefiscali/fiscalitalocale/distribuz_addirpef/sceltaregione.htm. Alle distribuzioni
così ottenute sono state applicate le percentuali di ripartizione dei contribuenti per tipologia di reddito percepito, derivate
per classi di reddito e per area geografica dai dati di sintesi delle dichiarazioni 2008.

 
 

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