Dallo Stato Sociale risparmiatore al Welfare consumatore[1]
Mario Dal Co[2]
Indice generale
Sommario
1. Lo Stato Sociale promotore del risparmio
2. Il Welfare consumatore di risparmio
3. Trasformazioni sociali e nuove esigenze di tutela
4. Le risposte alla crisi attuale
5. Il Welfare è “in sicurezza”?
6. Meno Welfare e più risparmio personale
7. Conclusioni
Bibliografia
Sommario
Nel primo paragrafo, Lo Stato Sociale promotore del risparmio, si richiamano i fondamenti dello Stato Sociale costruito nel XX secolo. Esso rispondeva sia ad esigenze di tutela di una forza lavoro che migrava dalla campagna alla città nei lavori industriali e nei servizi, dove perdeva la rete di solidarietà della famiglia agricola di provenienza, sia all’esigenze di creare risorse finanziarie per gli investimenti pubblici che si rendevano necessari per accompagnare quel processo di modernizzazione.
Nel secondo paragrafo, Il Welfare consumatore di risparmio, si individua il momento della massima espansione dello Stato Sociale, intorno agli anni ’70 del secolo scorso. Questa fase segna il passaggio alla struttura attuale della previdenza sociale ed all’idea di rapporto tra cittadino e stato che ancor oggi informa il Welfare. Prende corpo uno squilibrio tra prestazioni e contributi, che da quel momento è costantemente peggiorato.
Nel terzo paragrafo, Trasformazioni sociali e nuove esigenze di tutela, si argomenta la tesi che il passaggio, dallo Stato Sociale promotore di risparmio al Welfare consumatore di risparmio, sia dovuto alle trasformazioni della famiglia, del mercato del lavoro, della società italiana nel corso del secolo scorso. Queste trasformazioni stanno erodendo le basi finanziarie del Welfare, e pongono ormai, dopo la crisi economica del 2008, domande a cui il Welfare non può rispondere. In Italia, questo distacco è misurato nei confronti internazionali che dimostrano squilibri a favore dei cittadini non in condizioni di massimo bisogno e delle generazioni in età più elevata. L’incidenza della spesa pensionistica è troppo alta sul prodotto lordo, la quota destinata al sostegno del reddito dei disoccupati è esigua.
Nel quarto paragrafo, Le risposte alla crisi attuale, si sostiene che la crisi economica attuale e le risposte che sono state date, hanno costretto le famiglie ad attingere al risparmio per far fronte alla caduta del reddito, nella percezione che molti problemi non possano essere affrontati facendo conto sul Welfare. La capacità di governo della spesa pubblica è stata modesta, lo sforzo di rendere più efficiente la pubblica amministrazione privo di effetti: il Welfare è ormai percepito nella sua precarietà (percezione dovuta anche alla continua opera di aggiustamento e modifica delle regole di accesso) e instabilità.
Nel quinto paragrafo, Il Welfare è “in sicurezza”?, si esaminano criticamente le affermazioni del governo, supportate dalle previsioni di lungo periodo della Ragioneria Generale, secondo le quali grazie agli interventi di riforma delle pensioni, il Welfare si trova in una situazione di ”sicurezza finanziaria” a medio-lungo termine. Si sottolineano le criticità a livello macroeconomico e quelle relative alla adeguatezza delle risposte che il Welfare può, nell’attuale assetto dare.
Nel sesto paragrafo, Meno Welfare e più risparmio personale, sono rappresentate le difficoltà che in Italia presnta il decollo della previdenza complemnetare. Anche per tale motivo si criticano le recenti proposte di mettere in busta paga il TFR. Il TFR è, infatti, una delle fonti per alimentare la previdenza complementare: mettendolo in busta paga questa fonte verrebbe prosciugata, mentre verrebbe ulteriormente compromesso l’autofinanziamento delle piccole imprese. La manovra potrebbe avere effetti sulla crescita modesti. Più efficace sarebbe consentire di anticipare il fondo TFR maturato, anche con l’intervento delle banche dietro cessione del credito: si mobiliterebbe un volume di risorse assai più ampio e lo si indirizzerebbe verso investimenti nell’edilizia, senza impoverire la ricchezza delle famiglia e quindi senza accrescerne l’insicurezza.
Nelle Conclusioni La via per superare la doppia crisi del Welfare sta nello sviluppo della previdenza integrativa e complementare, in un’ottica di privilegiare e promuovere le forme libere di accumulazione del risparmio individuale.
1. Lo Stato Sociale promotore del risparmio
E’ solo per comodità espositiva che useremo il termine Stato Sociale per le istituzioni che caratterizzano lo sviluppo del sistema previdenziale in Italia fino agli anni ’70 del secolo scorso e il termine Welfare per lo sviluppo successivo fino ad oggi.
Lo Stato Sociale, consolidatosi in Italia nella prima metà del XX secolo, per accompagnare il processo di trasformazione da economia agricola a economia industriale, ha garantito, nel periodo compreso tra l’inizio del Fascismo e l’avvio della sua trasformazione in Welfare, negli anni ’70 del secolo scorso, l’accumulazione di un enorme risparmio con cui, ben al di là delle “assicurazioni sociali”, come si chiamavano, ha finanziato la spesa pubblica, dalla sanità, alle infrastrutture, dall’istruzione alle case popolari [3] . Lo Stato Sociale ha funzionato come un volano di sviluppo, accrescendo gli investimenti in infrastrutture, capitale fisso sia produttivo sia abitativo. Lo Stato Sociale era orientato alla creazione di posti di lavoro[4].
Il tasso di copertura previdenziale, ossia il rapporto percentuale tra contributi e prestazioni scende, nella fase costitutiva dello Stato Sociale, da oltre 1000 dei primissimi anni ad un rapporto mediamente superiore a 130 durante gli anni della Grande Crisi degli anni ’30 (Figura 1).
Figura1. Tasso di copertura previdenziale 1921-1945[5]
La seconda guerra mondiale si conclude con un disavanzo che porta l’indice a 90. Nel periodo successivo, la ricostruzione e poi il boom del ’59-’64, con l’aumento dell’occupazione industriale, riportano i saldi in attivo, con l’indice mediamente intorno a 110.
2. Il Welfare consumatore di risparmio
Nel periodo immediatamente successivo, tra l’autunno caldo e lo Statuto dei Lavoratori, viene esteso lo Stato Sociale e diviene il Welfare che conosciamo. Il Welfare deve provvedere a tutti i bisogni: sanità, pensioni, cassa integrazione diventano i pilastri di un sistema redistributivo che prescinde completamente dall’andamento del rapporto contributi /prestazioni. Se lo Stato Sociale era un generatore di risparmio e quindi finanziatore di investimenti e creatore di posti di lavoro, il Welfare entra in competizione con il risparmio privato, ne assorbe una parte crescente e lo usa per finanziare i trasferimenti alle famiglie e quindi sostanzialmente i consumi.
La situazione è, oggi, completamente diversa rispetto alla fase costitutiva dello Stato Sociale. Allora, per circa un secolo, lo Stato ha fornito certezze alla nuova famiglia che si costituiva a seguito della migrazione dalla campagna alla città, dove si perdevano i riferimenti solidaristici e le possibilità di sussistenza legate al lavoro agricolo. I saldi attivi dei sistemi pensionistici a ripartizione, nella fase in cui il lavoro dipendente aumentava in termini relativi e non vi erano ancora pensionamenti delle coorti più cospicue, crearono l’illusione che il Welfare fosse in grado di rispondere ad ogni aspettativa redistributiva e assistenziale, di cui fu massima espressione la riforma delle pensioni del 1969 [6].
Dalla riforma delle pensioni del 1969 in avanti i contributi rimarranno sempre al di sotto delle prestazioni con disavanzi crescenti, pari a oltre il 20% fino ai giorni nostri, nonostante l’incremento dei contributi che passano dall’11,5% al 14% del PIL. Sono gli anni del trionfo del Welfare imprevidente, poiché le proiezioni demografiche già allora avrebbero dovuto allarmare e stimolare ad una riduzione del ruolo onnicomprensivo dello Stato Sociale, creando spazio per la previdenza complementare, stimolando, non distruggendo, il risparmio. Nel frattempo le dinamiche della popolazione, del mercato del lavoro, della società mettono in crisi la natura universalistica, rigida, standardizzata delle prestazioni, basate su modelli di famiglia ormai superati, e propongono temi sconosciuti posti dalle nuove opportunità di lavoro, da una libertà di scelte delle donne, dei giovani in particolare, assai più ampia di mezzo secolo prima e, non ultimo, dalle questioni complesse poste da un rapporto tra emigrazione e immigrazione che ha cambiato addirittura di segno.
Queste dinamiche pongono sotto tensione l’assetto del Welfare sedimentatosi in modo incrementale sopra la struttura dello Stato Sociale del secolo scorso, rendendolo insostenibile sotto il profilo finanziario complessivo e impedendogli di sviluppare una capacità di fornire risposte adeguate e flessibili alle domande di sicurezza diversificate rispetto a quelle originarie a cui si rispondeva con “l’introduzione di forme di previdenza pubblica obbligatoria per la generalità dei lavoratori dipendenti”, secondo l’espressione di Bergametti e Soliani.
Figura 2. Tasso di copertura previdenziale 1946-2009.
Alcuni indicatori mettono in luce i cambiamenti storici intervenuti nel periodo considerato, sotto il profilo demografico, del mercato del lavoro e della previdenza sociale. Il primo indicatore è il tasso di natalità, il secondo la mortalità, il terzo il tasso di migrazione totale (saldo immigrati-emigrati).La riduzione della natalità è in parte soltanto compensata dalla riduzione della mortalità, e in anni recenti, soprattutto dall’immigrazione netta. L’Italia aveva un saldo negativo migratorio elevato fino al 1971, che inverte il suo segno in modo drastico negli anni recenti[7].
Figura 3. Evoluzione dello squilibrio demografico
Questa trasformazione ne determina un’altra: lo squilibrio dei conti previdenziali. Nella Figura 4 si vede come il tasso di copertura previdenziale (rapporto tra contributi e prestazioni) scenda sotto il valore cento, passando da 143 (1931) a 110 (1971) a 80 (2009), proprio perché l’indice di vecchiaia da un lato e il tasso di pensionamento aumentano in misura significativa. Ciò mette in discussione la sostenibilità finanziaria del sistema.
Figura 4. Evoluzione dello squilibrio previdenziale.
3. Trasformazioni sociali e nuove esigenze di tutela
Queste modificazioni pongono in discussione il modello dello Stato Sociale non solo sotto il profilo della sua sostenibilità, ma sotto il profilo della sua capacità di dare risposte adeguate ad una platea di condizioni sociali, familiari, di lavoro completamente cambiata rispetto ai parametri del ‘900. Nella figura che segue abbiamo posto a confronto, sempre per i tre anni prescelti, la distribuzione della popolazione per dimensione delle famiglie:
Figura 5. Popolazione per famiglie in base al n. dei componenti (1931-1971-2009).
Come si vede, la popolazione è distribuita in modo completamente diverso nelle tre fasi considerate. La quota di popolazione che vive in famiglie con tre o meno di tre componenti sale dal 22% (1931) al 37% (1971) al 52% (2009). Quella che vive nella classe dimensionale maggiore, sei o più componenti, scende dal 47% al 21% al 10%.
Dai dati emerge una domanda di sicurezza sociale profondamente mutata. Nel 1931 (pur con il Paese non ancora uscito dalla Grande Crisi), il tasso di attività era più alto (58% contro 48% del 1971 e contro il 49% nel 2001), inoltre nel 1931 il disoccupato faceva parte, in genere, di una famiglia ampia, in cui almeno altri due o tre componenti, per effetto della dimensione della famiglia e del tasso di attività più elevato, erano occupati. Mentre oggi la disoccupazione colpisce persone sole o magari con coniuge e figlio a carico: 80 anni fa la disoccupazione rientrava in una dimensione familiare, mentre oggi la disoccupazione impedisce la costruzione di una qualunque dimensione familiare per piccola che essa sia.
La riduzione dei matrimoni è sicuramente dovuta ad un cambiamento culturale di fondo, ma il fatto che lo Stato non venga incontro ai bisogni dei giovani e delle famiglie con figli, rende questa trasformazione sociale un altro motivo di crisi del Welfare.
Figura 6. Matrimoni e separazioni 1931-1971-2009 (ISTAT)
Nonostante queste trasformazioni demografiche e sociali, l’attuale Welfare continua ad essere difeso sia con argomentazioni a favore della sostenibilità dell’attuale modello, sia convogliando nuove risorse all’INPS per alimentarne i fondi[8].
Risultato di questa difesa della struttura del sistema previdenziale è che la spesa pubblica è salita per il Welfare dal 25,5% al 28,2% del PIL, ma rimane tra le più basse con riferimento alle politiche attive del lavoro. Se consideriamo i trasferimenti ai gruppi sociali, troviamo uno squilibrio a favore di gruppi con reddito al di sopra de livelli inferiori. La spesa per pensioni supera uella degli altri paesi dell’OECD, con il 15% rispetto al PIL, contro una media OECD dell’8% (2012) e una delle quote più elevate a carico del settore pubblico[9].
Figura 7. Spesa per pensioni in paesi OECD nel 2012 (o ultimo anno disponibile)in percentuale del PIL [10].
Nell’ambito dei trasferimenti per disoccupazione etc. l’Italia presenta una specifica distorsione: essi favoriscono non le persone con più basso reddito, ma quelle collocate nella parte alta della distribuzione[11]. I continui interventi correttivi sulla sanità e sulle pensioni degli ultimi anni sembrano aver attenuato il grado di soddisfazione dei cittadini rispetto a sanità e pensioni, in Italia percepiti assai più severamente della media europea[12]. Che questa percezione sia influenzata dal giudizio sulla politica e sul governo, assai più che dal giudizoo sulla qualità intrinseca dei servizi, emerge dal fatto che la percezione personale dei principali temi di preoccupazione, non individua né le pensioni, né la sanità tra i problemi che assillano gli italiani. La loro gravità è percepita in misura assai inferiore alla media degli altri cittadini europei[13].
Al di là della percezione individuale, il cui valore medio è fortemente influenzato dalla composizione per età della popolazione, il punto di crisi di maggiore gravità è rappresentato dai diritti delle nuove generazioni. Esse sono penalizzate dall’onere del servizio del debito pubblico accumulato dalla generazioni precedenti, cui si aggiunge che il loro indice di beneficio relativo (il trattamento pensionistico rispetto al PIL pro-capite) o il tasso di sostituzione specifico, saranno destinati ad un progressivo deterioramento, mentre la distribuzione della ricchezza li ha già fortemente colpiti in termini relativi dopo la crisi.[14].
Il Welfare assicura, infatti, in Italia elevati trasferimenti alle generazioni più anziane: è anche ciò che sostiene il Fondo Monetario Internazionale nel recente Rapporto dedicato a questioni specifiche del nostro Paese[15].
4. Le risposte alla crisi economica
Un argomento a favore della politica conservativa nei confronti del sistema previdenziale, è che in fase di crisi non ci sono risorse per cambiare e quindo è meglio fare piccoli aggiustamenti. E’ stata questa la scelta, ma ne è risultata l’incapacità di controllare i flussi della spesa pubblica, e soprattutto di migliorare efficacia e produttività del pubblico impiego. Vediamo come.
La crisi finanziaria internazionale del 2008 è esplosa mentre l’Italia non era ancora uscita da un decennio di bassa crescita: il reddito pro capite si è ridotto da 18,600 euro del 2007 a 16,200 del 2012, mentre la disoccupazione è salita dal 6 al 12,3%, i giovani che né studiano né lavorano (NEET) sono saliti dal 16,3 al 21,4% contro rispettivamente un aumento dal 10,7 al 12,7 per la UE e dall’11,5 al 12,6% dell’OECD[16].. La recessione del 2008 ha sospinto il rapporto deficit – PIL oltre il 3%, avviando una rincorsa tra misure ulteriormente recessive (aumento delle aliquote) e riduzione della base imponibile, fase da cui il Paese non è ancora uscito.
La spesa pubblica, dopo la crisi, è stata contenuta prevalentemente nella parte stipendi della PA e consumi intermedi, mentre le prestazioni sanitarie e quelle pensionistiche sono aumentate. Le retribuzioni lorde in termini reali nel periodo 1990 – 2012 presentano un andamento in tre fasi: la prima, fino al 1995 di riduzione per effetto dell’inflazione, la seconda fino al 2007 di crescita, la terza, dopo il 2009, di riduzione per effetto della deflazione.
Il differenziale delle dinamiche del reddito reale, che si è creato tra i diversi settori, conferma l’incapacità di governare i flussi flussi di spesa da parte dell’amministrazione pubblica italiana. Gli indici delle retribuzioni e degli occupati dimostrano che la PA centrale (Stato) ha visto ridurre l’occupazione e il valore reale delle retribuzioni lorde in modo più significativo, rispetto alla PA locale. Il terzo aggregato, gli enti previdenziali, manifesta una riduzione dell’occupazione più forte e una tenuta delle retribuzioni reali.
Questi enti fronteggiano la maggiore crescita di “output” e sono anche quelli che hanno introdotto sistematicamente tecnologie digitali e di rete, quindi la riduzione dell’occupazione e l’aumento delle retribuzioni dimostrano che vi è stato un aumento di produttività assai superiore rispetto allo Stato edegli Enti locali. Figura 8. Retribuzioni lorde in termini reali 1990=100 (elaborazione su dati ISTAT)
Un incremento di produttività analogo a quello del settore previdenziale sarebbe raggiungibile nella Pubblica Amministrazione sia Centrale sia Locale, qualora si adottassero analoghe politiche di investimento in tecnologie digitali e di rete e ci fosse una responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati.
Figura 9. Spesa pubblica, entrate e disavanzo in % del PIL (ISTAT).
La crisi economica e le risposte (soprattutto le incertezze) dei governi hanno prodotto una caduta della propensione al risparmio, negli anni recenti, culminata in risparmio negativo cui sono ricorse le famiglie per far fronte alla riduzione del reddito disponibile. Misurata sul risparmio netto (al netto della quota di ammortamento), infatti, dal 2009 l’economia entra in una fase in cui il risparmio è negativo: stiamo consumando il capitale. Lo scarso impatto sui consumi dello sgravio fiscale di 80 euro istituito dal governo Renzi è dovuto in buona misura alla esigenza di ricostituire margini di sicurezza accrescendo il risparmio. La crisi economica e la sfiducia verso il Welfare ripropongono l’importanza del risparmio come fonte di sicurezza per le famiglie. Figura 10. Propensione al risparmio (ISTAT).
Alcuni studi hanno dimostrato, che l’efficacia e l’efficienza della spesa pubblica italiana sono inferiori a quelle di molti altri paesi industrializzati. Ciò potrebbe spiegare parte della frustrazione dei cittadini[17].
Un’altra ragione potrebbe risiedere nell’insicurezza che il continuo variare delle norme, la loro difficile comprensione e interpretazione, la lenta o imperscrutabile applicazione, creano tra i cittadini. Un assetto istituzionale che pretenda di regolare in modo puntuale l’intera casistica dei percorsi di vita, che la realtà rende sempre più complessi e che l’acquisito spirito di libertà rende non rinunciabili, non può che rinunciare a rappresentare quelli e a conculcare questo e nel farlo crea sperequazioni inspiegabili e inaccettabili ingiustizie. I diritti del Welfare italico si basano su soglie temporali, anzianità maturate, caratteristiche settoriali, di genere, largamente arbitrarie, semplificazioni e riferimenti[18]. Lo Stato non promuove la responsabilità, innanzitutto della propria amministrazione, in secondo luogo dei cittadini e dei lavoratori in particolare.
Eppure vi è una nuova differenziazione di aspettative di lavoro, di scelte di vita tra giovani e anziani, tra immigrati e residenti, tra i generi, una differenziazione che il vecchio canovaccio dello Stato Sociale non può assolutamente rappresentare.
Ma è la trasformazione della società che mette in crisi il Welfare e mette in crisi l’idea sottostante di uno Stato che provvede ala sicurezza sociale, dalla nascita alla morte.
5. Il Welfare è “in sicurezza”?
La tesi che il Welfare sia stato messo in sicurezza nel medio lungo periodo è sostenuta dalle previsioni della Ragioneria Generale nel documento del Ministero dell’Economia pubblicato in giugno 2014, dove si presenta l’aggiornamento delle previsioni sull’andamento a medio-lungo termine della spesa pensionistica e di quella socio-sanitaria[19] . Il documento conferma la visione rassicurante proposta dal governo a proposito della tenuta dei conti delle pensioni. I trend demografici e del mercato del lavoro, assunti per l’elaborazione dello scenario base presentato nel documento, per le previsioni relative al periodo 2013-2060 sono così riassunti:
“ Alla fine del periodo di previsione, il tasso di disoccupazione converge al 5,5%. Alla stessa data, il tasso di attività, nella fascia di età 15-64 anni, si attesta al 70% con un incremento di circa 6,5 punti percentuali rispetto al livello del 2013. Con riferimento alla fascia di età 20-69, che nel medio-lungo periodo meglio approssima la popolazione in età di lavoro, il tasso di attività raggiunge il 74,5% nel 2060, con un incremento di 11,5 punti percentuali. Nella stessa fascia di età, il tasso di occupazione aumenta di circa 14,9 punti percentuali, attestandosi al 70,5% nel 2060.” (ivi p. 5).
Alla luce dell’andamento recessivo dell’economia, queste previsioni si basano su ipotesi ottimistiche nei primi anni della simulazione, che condizionano i risultati complessivi.. Inoltre divergono, anche qui in senso ottimistico, rispetto alle previsioni Europee per gli anni più avanzati della simulazione.
E’ possibile, per queste ragioni, che il rapporto tra spesa pensionistica e PIL, nell’arco del periodo considerato, sia sottostimato: l’effetto delle riforme, in ragione della perdurante crisi economica, non sarebbe in grado di garantire i risultati annunciati.
D’altra parte, i modelli della Ragioneria su cui si basano le simulazioni, presentano alcuni limiti.
In primo luogo, avendo considerato la produttività come variabile esogena, le diverse ipotesi sull’andamento dei dati demografici si traducono in variazioni “automatiche” del PIL e dell’occupazione, senza che ci siano interazioni con la competitività, anche perché nel modello non è presente il settore estero, sensibile alle variazioni della competitività.
Infine, non sembrano presenti nei modelli della Ragioneria le informazioni derivanti dalla recente indagine del Ministero del Lavoro[20], che offre un approfondimento sui comportamenti e sulle attese delle coorti di immigrati e dei giovani, che non risultano coerenti con le estrapolazioni basate sul dato medio e su comportamenti omogenei.
Nel modello, infatti, l’immigrazione fornisce una “valvola di sicurezza” rispetto all’andamento del rapporto spesa pensionistica/PIL, poiché ha l’effetto di aumentare l’occupazione, quindi il gettito contributivo e, nel breve periodo, il saldo contributi -prestazioni. Ma la composizione occupazionale della forza lavoro immigrata ed i suoi comportamenti nel tempo, rilevati dalle indagini longitudinali, differiscono in misura significativa da quelli della forza lavoro autoctona. Il gettito contributivo medio della forza lavoro immigrata potrebbe essere significativamente inferiore rispetto quello della forza lavoro autoctona, ma di questa diversità non sembra si tenga conto nelle simulazioni del MEF [21].
L’indagine su una corte di immigrati, dal 2007 al 2013, effettuata per il Rapporto del Ministero del Lavoro citato, rileva che solo il 22,4% degli immigrati residenti domanda la conversione del permesso mensile in un permesso di lungo periodo. Vi sono quindi aspettative di elevata mobilità verso destinazioni diverse dall’Italia. Ma la rilevazione ci dice anche che, dopo 6 anni in media il 68% delle persone dotate di permesso di soggiorno di lunga durata era ancora presente. Si ricava una probabilità di non continuare a versare i contributi in Italia che, solo per questo fatto, è del 32% all’interno di quel 22,4% che ha deciso di dotarsi del permesso di soggiorno di lunga durata.
Ancora, se consideriamo il tipo di Welfare di cui abbisognano gli immigrati, specie quelli extra-UE, troviamo che il tasso di transizione dall’occupazione alla disoccupazione è più che doppio rispetto ai cittadini italiani, a dimostrazione di un bisogno di tutela attraverso indennità di disoccupazione assai più forte e urgente di quello di una tutela elevata rispetto al ritiro definitivo (pensione). Ma, come si è visto, i rapporti internazionali dimostrano che in Italia il Welfare è disegnato in modo da tutelare soprattutto le pensioni di coloro che si ritirano dal lavoro e il reddito di coloro che rimangono occupati (cassa integrazione)[22]. Questa condizione di incertezza a breve è condivisa anche dai giovani “autoctoni”, ed in specie dalla componente della forza lavoro giovanile femminile. L’interesse per un sistema pensionistico caratterizzato da rigidità, incertezza ed elevata complicazione amministrativa è sicuramente molto basso per le donne, i giovani, gli immigrati: vi sarà quindi una fortissima propensione all’evasione nel tentativo di “monetizzare” in qualche modo il risparmio che il nero consente sugli oneri sociali.
Le maggiori criticità che il sistema del Welfare porterà a maturazione nei prossimi anni possono essere riassunte in tre punti:
la struttura demografica sta peggiorando, con un aumento del tasso di dipendenza dovuto all’invecchiamento , da un lato, e alla ridotta dimensione dell’occupazione, per lo meno di quella regolare, dall’altro;
l’occupazione si sta spostando da diversi anni verso forme meno tutelate, il che significa verso contratti che presentano evidenti carenze di tutela pensionistica nel lungo termine, pur avendo ormai un livello di contributi elevato;
l’immigrazione continuerà a crescere come componente della forza lavoro, e porta domande di sicurezza e tutela che sono diverse da quelle della popolazione autoctona (più figli e meno anziani, più sostegno alla famiglia e meno pensioni). Nei prossimi anni, il Welfare sarà sottoposto a tensioni molto forti, che ne metteranno a rischio la tenuta, non solo finanziaria, ma anche sociale. Previsioni ISTAT basate sull’ipotesi centrale di andamento delle diverse dinamiche.
Il tasso di dipendenza strutturale e quello degli anziani sono aumentati di 5 punti negli ultimi dieci anni e continueranno a salire, crescendo con velocità dimezzata nel prossimo decennio, sulla base delle previsioni ISTAT. Ciò, unito alla bassa occupazione, fa sì che: “con meno di tre persone in età lavorativa per ogni adulto di 65 anni o più, l’Italia ha il secondo più basso tasso di sostegno tra i Paesi OECD e molto al di sotto della loro media che è pari 4.2 lavoratori per anziano di 65 anni o più (Old age support rate)”[23]
Per il futuro non sembrano adeguate e non sembrano neppure sostenibili, le politiche di aggiustamento perseguite degli ultimi anni, mirate a limare le prestazioni dei segmenti deboli, difendendo il nocciolo duro degli occupati, dotati di una forte rappresentanza sindacale e politica.
Figura 11. Indice di dipendenza strutturale effettivo (1861-2013) e atteso (2014*-2024*)
Sarà difficile, per fare un esempio, finanziare la cassa integrazione a scapito della formazione professionale o della politica attiva del lavoro, sarà difficile pagare le pensioni degli occupati a tempo indeterminato attingendo agli avanzi di gestione dei precari. Sarà difficile convincere gli immigrati e i loro datori di lavoro a fare emergere le posizioni contributive, se i lavoratori immigrati per primi temono che i loro contributi versati siano perduti, date l’incertezza della loro permanenza sul mercato del lavoro italiano e le difficoltà o impossibilità di recuperare i contributi versati[24].
In sostanza la difesa corporativa, voluta dai sindacati appoggiati da datori di lavoro e governi, ha segmentato il mercato del lavoro in cluster scarsamente comunicanti, contribuendo sia alle dinamiche negative del mercato del lavoro, sia alla creazione di chi protette all’interno del Welfare, che neppure ai tempi delle casse previdenziali corporative creava una sperequazione tanto diffusa e dannosa. Queste diversità di aspettative ci consente di introdurre l’idea che la crisi del Welfare attuale non sia superabile con aggiustamenti o riforme del tipo proposto e perseguito negli anni recenti.
6. Meno Welfare e più risparmio personale
Si dice che le reiterate riforme delle pensioni e del TFR spingono nella direzione di potenziare il sistema contributivo (più simile al sistema a capitalizzazione) anche trasferendo risorse del TFR a fondi pensionistici “privatistici”, ma spesso convogliando le risorse, nuovamente nel grande porto delle nebbie dell’INPS. Ciò avviene in una condizione di permanente distorsione allocativa, per effetto di premi e punizioni distribuiti in modo incomprensibile tra i settori ed imprevedibile sotto il profilo temporale (in entrambi i casi per complesse pressioni di tipo lobbistico), che alterano i risultati che i lavoratori ottengono dall’aver versato i propri contributi all’assicurazione obbligatoria Invalidità, Vecchiaia e Superstiti, come fu chiamata fin dalle origini. Tale condizione di “soggezione politica” dei rendimenti effettivi del risparmio previdenziale, produce comportamenti di protesta e frustrazione, da un lato, e di incertezza sulle scelte di consumo e di risparmio, dall’altro. I giovani se la prendono con la classe politica[25] , ma in realtà l’oggetto del conflitto è intergenerazionale, ed è creato dall’assetto normativo e istituzionale ereditato dagli anni dello Statuto dei Lavoratori e del Welfare onnicomprensivo. Ma riaprire le opportunità per giovani ed immigrati vuol dire ridurre le tutele dei lavoratori stabili e i trasferimenti dei cassintegrati e dei pensionati, ridurre i diritti acquisiti, superare lo Statuto dei lavoratori [26].
Esemplare risulta la vicenda del TFR, a cui negli anni recenti a più riprese si attinge, non per rafforzare la sua efficacia come strumento di partecipazione al capitale delle imprese, né come forma di previdenza individuale. Lo si è usato prima, come riserva finanziaria per allargare la previdenza complemenetare, in modo da non dover toccare il regime obbligatorio[27]. La devoluzione del TFR ai fondi pensione, pur essendo stata fortemente sostenuta dalla comunicazione pubblica e istituzionale, ha incontrato resistenze proprio perché il TFR offre maggiore flessibilità per il lavoratore. La possibilità di lasciare il TFR in azienda, per quelle di dimensione inferiore ai 50 dipendenti, ha prodotto un nuovo effetto distorsivo. Gli imprenditori in presenza della necessità di licenziare hanno preferito licenziare i lavoratori che hanno aderito ai fondi pensione, poiché gli altri, quelli che continuano con il TFR, se licenziati, si porterebbero via tutto il fondo accumulato, riducendo la liquidità dell’azienda.[28] . Si noti che c’è un effetto sostituzione tra TFR e fondi pensione, che non è affatto neutrale sul meccanismo di accumulazione: infatti mentre il fondo TFR è completamente investito in azienda, e quindi nella fomazione di capitale all’interno del sistema produttivo domestico, i fondi investono in titoli che solo in piccola percentuale rappresentano investimenti in capitale delle aziende italiane[29]. Questo effetto è ulteriormente aggravato dalla recente proposta del governo di trasferire il TFR in busta paga, proposta che vorrebbe stimolare i consumi. E’ probabile che questo effetto, come per gli 80 euro di riduzione fiscale, non sarà elevato come gli auspici vorrebbero. Come si è detto, le famiglie hanno intaccato il risparmio e può verificarsi che le misure una tantum complesse e farraginose, come il trasferimento in busta paga del TFR (che peraltro rappresenta una disponibilità immediata a fronte di una perdita futura) spingano a ricostituire il risparmio e non si traducono, se non marginalmente, in aumenti della propensione al consumo. Inoltre il TFR è oggi strumento di finanziamento delle imprese piccole e medie, che avendo accesso difficile al credito e ancor più al mercato dei capitali, non hanno certo disponibilità liquide per coprire il maggiore esborso. Può anche essere che il ricorso al credito per pagare il TFR in busta paga consenta alle imprese di liquidare le richieste, ma è difficle che ciò non pesi sulla loro capacità di ricorso al credito complessivo. Ne potrebbero essere penalizzati gli investimenti. Ne’ si capisce perché lo strumento che consente ai lavoratori di crearsi una pensione integrativa debba essere smantellato trasferendolo in busta paga e, in aggiunta, penalizzando il redimento dei fondi pensione, in un Paese come il nostro, dove i fondi integrativi decollano in modo troppo lento, come testimonia la figura che segue.
Figura 12. Fondi pensione in % del PIL 2012[30]
Ci guadagnerebbe il fisco, che riscuoterebbe subito un prelievo, in alcuni casi superiore a quello che riscuoterebbe, in occasione del pagamento del TFR [31]. L’aggravio della tassazione del rendimento dei fondi pensione, rafforza la sensazione che, nella pur legittima ansia di reflazionare la domanda, si finisca per aggravare gli elementi di criticità del Welfare.
Per quanto riguarda il TFR, effetti maggiori sulla domanda e non penalizzaznti sul risparmio avrebbero potuto essere ottenuti facilitando, per tutti i lavoratori dipendenti, l’anticipazione del fondo accumulato, invece del trasferimento in busta paga dell’acantonamento ricorrente.
7. Conclusioni
Questo studio espone, in un’ottica di lungo periodo, le crescenti difficoltà di carattere finanziario del Welfare e del suo crescente distacco nei confronti delle domande di tutela delle nuove generazioni. Da un lato, la costruzione dello Stato Sociale nei decenni successivi al Primo Conflitto Mondiale, alla luce dei parametri demografici e del mercato del lavoro dell’epoca, appare come una macchina per accumulare un volume di risparmio di dimensioni tali da poter accompagnare la “grande trasformazione” da economia rurale ad economia urbana, attraverso il finanziamento di opere pubbliche, abitazioni popolari, infrastrutture produttive agricole e interventi industriali. Lo Stato Sociale appare come un gigantesco meccanismo di accumulazione e di promozione dell’occupazione. Dall’altro lato, l’individuazione di un punto di svolta all’inizio degli anni ’70 del secolo scorso, consente di segnare il passaggio dallo Stato Sociale funzionale all’accumulazione e all’occupazione, al Welfare che, allargandosi all’intero spazio sociale e temporale della vita, svolge una funzione meramente redistributiva con impatto negativo sulla formazione del risparmio e, quindi, dell’occupazione.
Oggi la crisi economica da cui l’Italia non è uscita, ha effetti ancora più marcati sul sistema previdenziale e sulla percezione della sua capacità di rispondere ai bisogni dei cittadini (includiamo nella definizione di cittadini anche coloro che lavorano come immigrati). I trasferimenti a favore di chi perde il lavoro ma non il posto (in Italia gli unici senza lavoro tutelati dalla cassa integrazione), crescono e gli interventi incontrano difficoltà di finanziamento. Il sistema pensionistico è stato modificato a più riprese con interventi volti a ridurre il coefficiente di trasformazione (rapporto tra pensione e retribuzione), per “mettere in sicurezza” i conti nel lungo periodo. Discuteremo se questa messa in sicurezza sia un risultato acquisito, come sostengono i governi, o se, come sostengono altri osservatori, sia un obiettivo a rischio. La percezione diffusa, motivata dalla preoccupazione di chi non trova lavoro stabile e vede allontanarsi la prospettiva del reddito da lavoro e immiserirsi l’atteso trasferimento pensionistico alla fine della vita attiva, è di un sistema sperequato nei sui effetti redistributivi, che penalizza l’attuale generazione dei più giovani.
La sostenibilità finanziaria del Welfare è difesa dai governi non solo con argomentazioni basate sulle proiezioni a medio lungo termine affidate alla Ragioneria Generale, ma anche agendo con interventi che, negli anni recenti, hanno convogliato nuove risorse verso l’INPS (gestione dei fondi del TFR, gestione dell’INPDAP). L’adeguatezza viene difesa tenacemente dalle organizzazioni sindacali -sia dei lavoratori sia dei datori di lavoro-, anche perché l’attuale squilibrio privilegia i lavoratori occupati e quelli in pensione e questi ultimi sono ormai la maggioranza degli iscritti al sindacato che da anni manifesta una spiccata “vocazione dopolavoristica”. Sono marginalizzati dal Welfare sia i nuovi entranti nel mercato del lavoro, sia quelli che rimangono fuori dal lavoro dipendente tutelato.
In prospettiva il tema di fondo è che il Welfare ha deresponsabilizzato i cittadini rispetto al merito e all’impegno, facendo convergere le aspettative e quindi le imputazioni, oltre ogni ragionevole dubbio, sul sistema pubblico, sottoponendolo ad una duplice delegittimazione. La prima deriva dal fatto che iesso è inefficiente e quindi porlo al centro delle tutele e delle scelte di vita e di lavoro non fa che aggravare la percezione della sua inadeguatezza. La seconda consiste nella discrepanza tra aspettative e capacità di risposta, discrepanza che rimarrebbe comunque pur in presenza di una pubblica amministrazione efficiente, essendo impossibile dare risposte “statalistiche” a domande di sicurezze sempre più ancorate alla dimensione individuale delle scelte di vita.
Nonostante ciò, nel nostro Paese trovano scarsa udienza sia il confronto critico sui presupposti economici della sostenibilità finanziaria, sia la la riflessione sulla adeguatezza dell’attuale Welfare, rispetto alle nuove domande di sicurezza che sono sospinte dai cambiamenti sociali in atto, di cui la disoccupazione giovanile è solo un aspetto. La crisi del Welfare matura, quindi, in un silenzio su entrambi i fronti, quello della sostenibilità finanziaria e quello della sua adeguatezza sociale[32].
La risposta alla duplice crisi del Welfare, di sostenibilità finanziaria e di efficacia, che delineiamo in questo saggio, è -contrariamente a quanto si sta facendo- di promuovere, con la previdenza integrativa e complementare (II e III pilastro), un volume di risparmio adeguato e di liberalizzarne l’uso. Vi è, quindi, l’esigenza di ridurre l’incidenza degli oneri sociali per l’assicurazione generale IVS obbligatoria con tre obiettivi:
dare spazio ad una aumento della propensione al risparmio, per creare potenziale di investimento nella previdenza complementare a capitalizzazione, occorre fare leva sul senso di responsabilità individuale e incentivarlo;
ridurre corrispettivamente le prestazioni IVS e quelle della Cassa Integrazione, sfoltendo la giungla delle garanzie verso i portatori di diritti acquisiti e rafforzando la tutela delle fasce di reddito più basse (pensioni sociali) o di maggior bisogno (famiglie a basso reddito con figli) e alle condizioni più svantaggiate (disoccupati);
togliere rigidità e discriminazioni nell’ambito della previdenza a capitalizzazione esistente (secondo pilastro e terzo pilastro) incentivando in modo trasparente, non discriminatorio e stabile nel tempo questa forma di risparmio.
infine, come indica il Report del Fondo Monetario citato, va favorito con una azione di trasparenza l’accesso alla borsa sia delle aziende sia delle famiglie e delle istituzioni finanziarie, in modo da rafforzare la capitalizzazione delle aziende, che è la migliore assicurazione contro la disoccupazione e che deve diventare l’obiettivo dei fondi pensione privati[33].
In questo modo, ossia liberalizzando le scelte individuali e responsabilizzando i cittadini, si può far fronte in modo flessibile e non discriminatorio, alle esigenze sempre più articolate poste dall’evoluzione del mercato del lavoro, della struttura demografica e della società[34]. Ma occorre inserire questi interventi in un rafforzamento della capacità del Paese di attrarre gli investimenti, poiché la crisi del Welfare, e magari anche il suo superamento, comunque non ci restituiranno la capacità di accumulazione autoctona del vecchi Stato Sociale. Il problema, urgente, del finanziamento degli investimenti rimarrebbe altrimenti irrisolto.
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Note
[1]) Una parte di questo paper, relativa alle dinamiche demografiche attese, è stata discussa in sede Istituto Bruno Leoni. Ringrazio Alberto Mingardi e Oscar Giannino dei commenti. Né gli amici del Bruno Leoni, né l’Istituto sono responsabili delle tesi e degli eventuali errori che sono dell’autore.
[2]) Economista, partner di cborgomeo&co.
[3] ) L. Bergametti e R. Soliani (2000), calcolano che dal 1920 al 1939 il peso delle attività dell’ente pensionistico (prima CNAS, poi INFPS) salga dallo 0,4 all’8% dello stock del debito pubblico. Nello stesso saggio sono individuati i ruoli decisivi svolti dall’avanzo gestionale dell’INFPS per finanziare lavori pubblici, infrastrutture, immobili residenziali.
[4]) Non affrontiamo la discussione teorica sulla giustificazione, anche per la teoria economica neoclassica, del Welfare State, sulla base delle asimmetrie informative e della non indipendenza tra i soggetti assicurati. Per tale discussione si rimanda ad R. Artoni, Stato Sociale (2004). E’ tuttavia da notare che nel dibattito teorico vene ignorato il fatto che storicamente le condizioni di asimmetria informativa o di indipendenza dei soggetti cambiano e che la presunta ottimalità del Welfare è assai compromessa dalle iniquità, dai vincoli arbitrari, dallesperequate tutele dei diritti acquisiti rispetto ai nuovi entranti.
[5]) I dati alla base delle figure 1 e 2 sono tratti da: ISTAT (2012)
[6]) La riforma del 1969 e il contesto dei primi anni settanta, in: I 150 anni della Previdenza Sociale nei 150 anni dell’Unità d’Italia, mostra a cura di A. Brambilla e P. Onofri.
[7]) I dati per l’elaborazione delle figure 5, 6 e 7 sono tratti da: ISTAT (2012).
[8]) Fondi che spesso confluiscono nell’INPS senza alcuna trasparenza, si veda in proposito M. Marè, La favola dei contributi sociali del settore pubblico (2014).
[9]) M. Marè, in. Il sistema pensionistico (2014), misura il deficit pensionistico implicito attuale nell’ordine del doppio del PIL.
[10]) OECD, Pensions Markets.(2013).
[11]) OECD, Society at a glance, (2014).
[12]) European Commission, Special Eurobarometer 408 (2013).
[13]) Lo Special Eurobarometer 415 (2014), pubblicato in luglio, indica una situazione drammaticamente divaricata della percezione della propria situazione da parte dei cittadini italiani rispetto alla media europea: +29 punti è il saldo tra giudizio “buono” e giudizio “cattivo” in Europa – 19 in Italia (ed è praticamente l’unico paese con saldo nettamente negativo).
[14]) La preoccupazione per un welfare squilibrato a favore delle generazioni mature ed anziane che scaricano l’onere dello squilibrio sulle generazioni giovani e future appellandosi ai “diritti acquisiti”, è stata recentemente sottolineata da M. Persiani, Crisi economica e crisi del welfare state (2013). Per i dati sula ricchezza per classi dietà si rinvia a Marè, Il sistema pensionistico (2014).
[15]) “A breakdown by economic classification shows that public spending is concentrated in social benefits spending with a large share in public pensions (about a third of primary spending). This reflects both a high share of elderly population as well as a generous pension system with a high replacement rate . As a result, Italy has the highest elderly bias in social spending in the euro area after Greece. Indeed, Italy currently spends about 7 times more on each elderly (above age 65) compared to a non elderly. In terms of functional classification, spending in Italy also exceeds euro area average spending in general services, defense, public order and environmental spending, although the excess relatively small. In contrast, the main areas where Italy under spends are in education andeconomic affairs.” IMF, Country Report, p. 34. Per la concentrazione della ricchezza finanziaria in misura crescente nelle mani delle generazioni più anziani, si veda M. Marè, Il sistema pensionistico (2014).
[16]) OECD, Society at a Glance, (2014)
[17]) Antonio Afonso, Ludger Schuknecht, Vito Tanzi, Public expenditure efficiency, (2003).
[18]) Un esempio è il trattamento contributivo della mobilità del avoro da privato a pubblico. La ricongiunzione dei contributi sull’ultimo ente (es INPDAP) dei contributi versati all’INPS è onerosa, come se tali contributi precedenti non fossero stati versati. Infatti la norma presa a riferimento per la ricongiunzione è – in violazione dei diritti costituzionali e del buonsenso – quella per il riscatto degli ani di laurea, per i quali nessun contributo è stato versato. Si noti che, per somma beffa del cittadino, l’INPDAP è stato soppresso, a dimostrazione che la storia contributiva deve essere unica anche per il legislatore.
[19]) Ministero dell’Economia e delle Finanze, Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico e socio- sanitario.
[20]) Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Quarto Rapporto annuale 2014.
[21]) A. Golini (2014) argomenta compiutamente la critica alla visione ottimistica della sostenibilità finanziaria dell’attuale sistema e conclude sottolineando i conflitti impliciti, che stanno diventando evidenti: “tra generazioni tra chi è dentro e chi è fuori del mercato del lavoro tra autoctoni e immigrati tra paesi maturi e paesi giovani tra tecnologia e lavoro”.
[22]) Ministero del Lavoro, (cit.), Tabella 2.20 p.83.
[23] ) ISTAT e OECD.
[24]) “Gli attivi pagano per i non attivi. Una carriera regolare di 40 anni, semplicemente, non esiste più. E’ ora di direcome stanno le cose.“ , dall’Intervista a Mauro Marè sul Sole 24 ore dell’11 febbraio 2014.
[25]) L. Pozzato, Crisi economica e ricadute previdenziali.
[26]) M. Marè, Il sistema pensionistico (2014).
[27]) Il Decreto Legislativo n. 252 2005 entrò in vigore nel 2008, a testimoniare delle resistenze che ancora contrastavano lo sviluppo della previdenza complementare, nel timore che tale sviluppo riducesse l’estensione del regime obbligatorio.
[28]) G. Aldrigo (2014).
[29] ) Marè in: Il sistema pensionistico (2014), indica una asset allocation per i fondi pensione italiani in cui (dati 2013) i titoli di stato rappresentano il 50%, di cui 28% italiani, mentre le azioni rappresentano il 14% di cui l’1% italiane. Ciò a fronte di un TFR investito, quando resta in azienda, al 100% nel capitale di un’azienda domestica.
[30]) OECD (2013).
[31]) Condivido le 10 ragioni indicate da T. Boeri (2014) contrarie a tale manovra. Rimane anche incomprensibile il motivo per cui il governo, volendo stimolare la domanda, non agisca sull’anticipazione dello stock del fondo TFR, invece che sul flusso degli accantonamenti ricorrenti, a partire dalla pubblica amministrazione. In questo modo eviterebbe la discriminazione contro i dipendenti pubblici e mobiliterebbe risorse assi più cospicue. Inoltre l’anticipazione dei fondi darebbe luogo a investimenti prevalentemente in edilizia che, lungi dall’impoverire ulteriormente le famiglie, darebero loro maggiore sicurezza. L’obiezione che in tal modo si aumenti, per la parte del TFR pubblico, l’indebitamento pubblico è infondata, trattandosi di un debito già maturato dall’amministrazione pubblica ed essendo oggi le condizioni di finanziamento degli esborsi immediati assai favorevoli e quindi probabilmente inferiori sia ai tassi futuri sia ai tassi di rivalutazione del TFR. Inoltre, in questo caso, l’anticipazione da parte delle banche, darebbe luogo ad una cessione di credito, semplice ed equa sia dal punto di vista fiscale sia amministrativo. Per una discussione di questi aspetti si veda dello scrivente: Stimolare la domanda senza aumentare il deficit.
[32]) «La soluzione non è smontare il vecchio Welfare State, ma costruirne uno diverso, essenzialmente passando dalla massa alla persona (…) che non può essere vista da sola e lasciata da sola (…) Responsabilità verso sé stessi, verso la propria famiglia, verso la propria comunità. Responsabilità verso il passato, verso il presente e verso il futuro» G.Tremonti (2008), p. 108. E’ probabile, sei anni dopo la pubblicazione del libro di Tremonti, anticipatore di molti temi maturati negli anni successivi, che sia anche necessario smontare una parte dello Stato Sociale per liberare risorse e gradi di libertà per le scelte individuali.
[33]) Nonostante le difficoltà del mercato finanziario, dal 2008 al 2013 gli iscritti ai fondi pensione sono cresciuti da 4,9 a 6,2 milioni, con un valore dell’attivo netto dedicato alle prestazioni (ANDP) salito da 56 miliardi a 113 (Mefop, Bollettini). Ma siamo assai lontani dai valori dei paesi anglosassoni e di molti altri paesi OECD, siamo molto lontani da un ruolo di stimolo all’investimento in capitale di rischio, svolto dai Fondi pensione americani. Anche su questo tema, del ruolo inadeguato dei Fondi privati e delle Assicurazioni rispetto all’investimento in equity, il citato Report del Fondo Monetario Internazionale fornisce indicazioni assai interessanti.
[34]) M. Marè, Il sistema pensionistico (2014), pone in rilievo la limitatezza non solo quantitativa degli investimenti operati dai Fondi pensione, ma anche la dominanza del debito pubblico, e quindi lo scarso impatto sugli investimenti produttivi ed in particolare su quelli domestici. Questa è una differenza molto significativa rispetto alla capacità di attivazione dell’occupazione che aveva la previdenza nel periodo che abbiamo chiamato dello Stato Sociale. Ciò non toglie che la liberalizzazione della previdenza integrativa dia un contributo decisivo alla liberalizzazione dei mercati dei capitali e del mercato del lavoro, creando una cultura nuova del risparmio responsabile, che porterebbe ad una maggiore capacità di attrazione del mercato domestico rispetto agli investitori internazionali.