Chi crede davvero nella deregulation?

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Una delle parole più citate negli utlimi tempi è ‘liberalizzazione’. Ne hanno parlato gli industriali, il Governo e anche le opposizioni. Se da un lato la crisi economico-finanziaria ha spinto l’Europa ad una temporanea politica ‘permissiva’ sugli aiuti di stato, da più parti si ritiene che la ristrutturazione delle economie passi attraverso un maggiore impulso alla concorrenza nei mercati, specie nei servizi pubblici.
Dal momento che l’attuale governo italiano si richiama alle politiche di liberalismo economico, se non liberiste, dovremmo aspettarci una spinta cospicua verso la deregulation. Nelle ultime settimane è invece tornato di moda il dibattito, sopito da tempo, sull’art. 41 della Costituzione. Si tratta a ben vedere di un dibattito antico che la Commissione Battaglia, dalla quale prese vita la legge italiana antitrust, risolse sostenendo che da quello stesso articolo dovesse emanarsi la L. 287/90. D’altra parte quello che fino ad oggi è stato fatto in tema di deregulation rientra a pieno titolo nella cornice dell’art. 41 e della legge antitrust.
In un recente studio svolto in collaborazione dall’Università di Siena e dalla Florence School of Regulation dell’Istituto Universitario Europeo abbiamo mostrato come con ogni probabilità la coalizione di destra, paradossalmente, rallenterà anziché incoraggiare i processi di liberalizzazione, al di là degli annunci. Ciò è ascrivibile ad una scarsa predisposizione alle liberalizzazioni da parte dei governi di destra in tutti i paesi OCSE.
Infatti, guardando alla media dei paesi OCSE negli ultimi trent’anni, il presunto favor della destra per il libero mercato appare assai ridimensionato. Anzi, guardando proprio alle liberalizzazioni in sette industrie a rete (trasporto aereo, telecomunicazioni, energia, gas, poste, strade e autostrade, e ferrovie), si scopre che i governi di destra liberalizzano poco, certamente assai meno della sinistra.
 

 
Figura 1
Aggregate liberalization race in 7 network industries for 30 OECD countries and Right-Wing/Left-Wing Governments over the last decade. (OECD, 2009; WORLD BANK, 2009)
Note: liberalization is measured by subtracting the OECD’s (2009) indicator of entry barriers to its maximum value (the index ranges from 0 to 6), liberalization initiatives’ intensity (Y axis) is then calculated as two-year variations of the liberalization index. On the right side of the graph the average intensity before 2000 is displayed, on the left side two-year variations after 2000 are showed.
 
 

 
Figura 2
Aggregate privatization race in 7 network industries for 30 OECD countries and Right-Wing/Left-Wing Governments over the last decade. (OECD, 2009; WORLD BANK, 2009)
Note: privatization is measured by subtracting the OECD’s (2009) indicator of public ownership to its maximum value (the index ranges from 0 to 6), privatization initiatives’ intensity (Y axis) is then calculated as two-year variations of the privatization index. On the right side of the graph the average intensity before 2000 is displayed, on the left side two-year variations after 2000 are showed.
Dal confronto tra le figure 1 e 2, si evince che, in media, per i paesi analizzati, la destra sembra privatizzare senza tuttavia modificare il contesto concorrenziale di riferimento, con il rischio di trasformare monopoli pubblici in monopoli privati. Al contrario, la sinistra sembra credere molto nel mercato, perché liberalizza di più, anche se tende a mantenere la partecipazione delle imprese pubbliche accanto a nuovi entranti privati, con il rischio di difendere i campioni nazionali contro concorrenti aggressivi.
E tuttavia, la chiave per capire che strada hanno percorso (e che forse continueranno a percorrere) le destre e le sinistre occidentali nel deregolamentare i mercati sta probabilmente nella ‘combinazione’ delle politiche sui due fronti (liberalizzazione e privatizzazione) scelte dai diversi governi.
Guardiamo anzitutto cosa è successo in casa nostra. In Italia.
Sul fronte delle liberalizzazioni – abbattimento, cioè, delle barriere legali e sostanziali che sono all’entrata dei mercati – l’Italia è partita assai in ritardo, tra il 1992 e il 1993. In quel momento, altri grandi d’Europa (come Gran Bretagna e Germania) e d’oltreoceano (Stati Uniti) già godevano di mercati aperti, quantomeno parzialmente, alla concorrenza. La coalizione di sinistra, al governo dal 1996 al 2001, è stato molto attiva su questo fronte, anche in ragione del passaggio all’unione monetaria. Viene infatti liberalizzata una grossa fetta delle industrie a rete (ad eccezione di strade e autostrade): ne sono esempi noti la legge 249/97 per il settore telecomunicazioni e il “decreto Bersani” del 1999 per il settore elettrico che porta l’Italia al pari degli altri Paesi industrializzati. Dal lato privatizzazioni – cioè, della riduzione o eliminazione totale della partecipazione dello Stato alla proprietà delle imprese – è la destra a fare da traino. La prima vera sferzata arriva dalla “direttiva Dini” del 1994. Parentesi lunga del centro-sinistra, con la vicenda Telecom e la cassa per finanziare il passaggio all’euro. Poi ancora governo di destra: dal completamento della privatizzazione di Autostrade alla recente, e assai peculiare, vicenda Alitalia. Poste e ferrovie, su questo fronte, rimangono indietro.
 
IL POTENZIALE DI DEREGULATION SETTORIALE IN ITALIA – Fig 3

100 = indice massimo di liberalizzazione – Dati OECD 2009
 
E’ sensazione comune, che la politica italiana sia particolare e faccia da eccezione, nelle sue scelte di policy, a quanto accada nel resto d’Europa. Stupirà, allora, sapere che i governi di sinistra e di destra dei Paesi occidentali si sono comportati, e si comportano, in modo tutto sommato simile tra loro. Italia compresa.
Partiamo da un primo dato di fatto: né i governi di destra né quelli di sinistra hanno mostrato ostilità verso politiche pro-concorrenziali. Ma mentre la destra, generalmente, ha preferito iniziare dal fronte delle privatizzazioni, la sinistra ha scelto di cominciare da quello delle liberalizzazioni. Per poi continuare, entrambe, su due sentieri di policy ben distinti. Marcati da interventi su entrambi i terreni, ma – in media – sempre più incisivi sul proprio fronte privilegiato: abbattimento della proprietà pubblica per le destre, abbattimento delle barriere all’entrata dei mercati per le sinistre. Su questo, le nostre analisi forniscono un ulteriore elemento di conferma: tanto più larga è la loro maggioranza in parlamento, tanto più intensamente destre e sinistre al governo, rispettivamente, privatizzano e liberalizzano.
Ritenere che queste dinamiche siano dovuto al caso è sottovalutarne la portata. Al variare del mix delle due tipologie di intervento, infatti, varia (e di molto) l’impatto economico del livello complessivo di deregolamentazione. E questo i governi lo sanno benissimo.
Ad un estremo, come ha ricordato Stiglitz, privatizzare senza liberalizzare significa passare da un monopolio pubblico ad uno privato. Con conseguente aumento dei prezzi finali e dei profitti privati, e annullamento di qualunque vantaggio per i consumatori. Ciò è ancora più vero per le industrie a rete nelle quali il nodo della separazione verticale appare decisivo. Infatti, anche in Italia, molti mercati liberalizzati appaiono ancora dominati dall’ex-monopolista legale o comunque nelle mani di pochi operatori. Nelle telecomunicazioni, la causa può forse essere rinvenuta nella mancata separazione verticale tra rete essenziale e servizi; mentre nel settore elettrico, l’avvenuta separazione verticale non ha tuttavia generato gli auspicati investimenti nel potenziamento della rete trasmissiva, con la conseguenza di mantenere la segmentazione geografica dei mercati della distribuzione. Nel trasporto aereo, la vicenda Alitalia ha indubbiamente ridotto spazi concorrenziali nel breve periodo.
All’estremo opposto, liberalizzare senza privatizzare significa aprire le porte di un mercato di fatto ancora dominato da un monopolista pubblico, che ha tutti gli strumenti per difendersi dalla concorrenza dei suoi aspiranti rivali. Ecco perché un bilanciamento delle due politiche è fondamentale affinché sia garantito il massimo beneficio sociale.
L’Unione Europea, certo, impone ai governi dei Paesi membri una convergenza nella deregulation, indpendentemente dal colore politico. Ma, rispettati i paletti di Bruxelles, destra e sinistra – oggi al governo l’una, domani l’altra – non mostrano la minima volontà di coordinamento. Una destra che privilegi le privatizzazioni è forse una destra che difende più l’interesse degli imprenditori (di quelli di oggi, soprattutto, e meno di quelli di domani) e meno quelli dei consumatori e che, in ogni caso, crede poco alla concorrenza. Qui il paradosso è che le ‘buone’ privatizzazioni, per difendere il valore delle imprese, necessiterebbero di poca concorrenza. Una sinistra che privilegi le liberalizzazioni è forse una sinistra ancora attenta al movente che per decenni ha spinto la proprietà pubblica a non abbandonare le industrie a rete: portare i servizi dove le imprese private non arrivano e mantenerne i prezzi accessibili più o meno a tutti. Una sinistra che spesso sarebbe tuttavia costretta a difendere, anche grandi apparati inefficienti.
L’Italia che Prodi ha lasciato a Berlusconi nel 2008 aveva recuperato il ritardo iniziale con cui era partita. Il potenziale di liberalizzazione è sostanzialmente sfruttato in molti settori. Quello di privatizzazione non del tutto. Ma già nel Gennaio 2009 la proprietà pubblica di Alitalia – uno degli ultimi pezzi di Stato nelle industrie a rete, insieme a Ferrovie e Poste – capitola, seppur con modalità dubbie. Il governo oggi in carica si trova di fronte l’occasione di poter rimanere al passo con l’Europa e con i grandi del mondo. Tuttavia, mentre i maggiori Paesi industrializzati continuano nel loro percorso verso mercati effettivamente concorrenziali, l’Italia di Berlusconi rimane sospesa. Alle prese con la gestione della crisi, come del resto buona parte delle economie Occidentali; e alle prese con altro ancora, come in tutte le altre economie Occidentali non accade.

Figura 4. Italia e media OECD a confronto.
Nota: C=centro, S=sinistra o centro-sinistra, D=destra o centro-destra.
 
Avere condizioni di mercato concorrenziali nelle industrie a rete è cruciale per lo sviluppo economico nazionale. Senza parlare dei benefici per i consumatori, che da tali condizioni derivano. Siamo su un treno in corsa. Sarebbe bene non scendere.
 

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