Alcuni recenti provvedimenti in materia di federalismo fiscale potrebbero far compiere letteralmente ‘passi da gigante’ all’autonomia finanziaria dei comuni, cioè ad uno degli obiettivi della legge 42/2009 più importanti per il contenimento e la razionalizzazione delle loro spese.

Qui non ci si riferisce al cosiddetto decreto “salva Italia”, al momento in cui si scrive questa nota appena convertito in legge. Tale provvedimento, reintroducendo l’Imposta locale sulla prima casa – nei manuali di scienza delle finanze unanimemente considerata l’imposta perfetta dei governi sub centrali – va certo nella direzione di rafforzare l’autonomia e la responsabilità degli amministratori dei comuni. Secondo alcune prime valutazioni, tuttavia, data la quota di competenza dello Stato sul maggior gettito derivante dalle modifiche all’Ici (ora Imu) e dalla rivalutazione delle rendite catastali, da esso non dovrebbero derivare cambiamenti significativi nella composizione delle entrate di questi enti¹. Più interessanti sembrano, invece, alcuni provvedimenti adottati nel periodo giugno – ottobre 2011. Ciò in quanto il combinato disposto delle loro norme provocherà nei bilanci dei comuni la completa (o quasi) sostituzione dei trasferimenti assegnati dallo Stato con entrate tributarie geografiche e soprattutto con tributi propri, cioè con imposte manovrabili da parte dei singoli enti almeno in termini di aliquote, supponendo che l’aggettivo ‘propri’ sia utilizzato in modo corretto. Il che, del resto, sarebbe perfettamente in linea con i principi della legge delega 42/2009.

I provvedimenti in questione sono:

• il DPCM 17 giugno 2011, “Disposizioni attuative degli articoli 2, comma 4, e 14, comma 10, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale, in materia di attribuzione ai comuni delle regioni a statuto ordinario della compartecipazione al gettito dell'imposta sul valore aggiunto per l'anno 2011” (G.U. 204/2011);

• il decreto 21 giugno 2011, Riduzione dei trasferimenti erariali (art. 2, comma 8 del Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23) (G.U. 178/2011);

• il decreto 21 giungo 2011, “Fondo sperimentale di riequilibrio (art. 2, comma 7, Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23)” (G.U. 178/2011);

• Il Decreto 10 ottobre 2011 “Revisione della codifica SIOPE, modalità e tempi di attuazione per gli enti locali” (G.U. 286/2011).

Il primo dà attuazione all’art. 2, c. 4 del d. lgs. 23/2011 in materia di fiscalità municipale, in base al quale spetta ai comuni una compartecipazione all’Iva fissata in modo che il gettito prodotto corrisponda a quello della compartecipazione comunale al 2% del gettito Irpef, considerata correttamente un trasferimento in quanto non ripartita in base al criterio geografico e quindi, nella logica della riforma, da sopprimere.

Con il DPCM in esame, in primo luogo il gettito della compartecipazione da sopprimere viene quantificato in 2.889 milioni. In secondo luogo, per ottenere una somma equivalente, sul gettito nazionale dell’Iva previsto per il 2011 (111.989 milioni²), viene fissata al 2,58% l’aliquota della nuova compartecipazione comunale a questa imposta. In terzo luogo, viene indicato il metodo di riparto di questa somma tra i singoli comuni. In proposito, l’art. 2, c. 10 del d. lgs 23, prevedeva che il gettito della compartecipazione fosse ripartito, a differenza di quanto avveniva per quella all’Irpef soppressa, in base al criterio geografico, prendendo a riferimento il territorio comunale “in cui si è verificato il consumo che ha dato luogo al prelievo” (cioè le vendite a consumatori finali). Lo stesso decreto legislativo prevedeva anche, tuttavia, che, in mancanza di dati, potesse essere preso a riferimento il territorio provinciale o, addirittura, quello regionale, ripartendo poi il gettito tra i comuni di ogni provincia o regione, in base alla popolazione residente. Il DPCM in esame ha adottato proprio la soluzione a base “regionale”, cioè la più lontana tra quelle ipotizzate dal criterio geografico strettamente inteso.

Il secondo quantifica in 610 milioni i trasferimenti dallo Stato ai comuni delle regioni a statuto ordinario al momento attuale ancora non fiscalizzabili e in 11.265 milioni quelli che in base all’art. 2 c. 8 del d. lgs. 23 sono da sostituire con entrate tributarie ripartite in base al gettito prodotto in ciascun comune, cioè in base al criterio geografico. Quest’ultimo importo è composto: dai 2.889 milioni (il 25,6%) della abolita compartecipazione al 2% del gettito Irpef, come si è visto sostituita dalla nuova compartecipazione all’Iva; e dagli 8.376 milioni di ulteriori trasferimenti da fiscalizzare attraverso compartecipazioni dei comuni al gettito di una serie di tributi erariali sugli immobili³.

La sostituzione di un importo così elevato di trasferimenti con entrate tributarie ripartite rigorosamente in base al criterio geografico creerebbe, tuttavia, non pochi problemi a molti comuni, in particolare del mezzogiorno. Infatti, i trasferimenti da sopprimere erano ripartiti in base al fabbisogno di spesa (storico) dei singoli enti, mentre le entrate tributarie sostitutive, se rigorosamente ripartite in base al criterio geografico, presenterebbero una distribuzione territoriale direttamente correlata solo al valore della base imponibile presente in ciascun ente.

In attesa che i costi standard relativi alle funzioni fondamentali dei comuni vengano definiti e che, quindi, possa entrare a regime il fondo perequativo previsto nel d. lgs. 23/2011, un impatto traumatico del nuovo sistema di finanziamento è, tuttavia, evitato dal terzo dei provvedimenti sopra citati. Esso dispone l’istituzione del “fondo sperimentale di riequilibrio” il cui importo (8.376 milioni) corrisponde all’ammontare complessivo dei trasferimenti da sopprimere, esclusi i 2.889 milioni della compartecipazione all’Irpef. Il fondo – la cui durata massima è stabilita in tre anni - dovrà essere assegnato ai comuni in base ai criteri seguenti:

• il 20% è riservato a quelli che esercitano le funzioni fondamentali in forma associata ed alle isole monocomune;

• il 30% è ripartito in base alla popolazione residente;

• il 10% è assegnato ai comuni con + di 5.000 abitanti, in base al peso in ciascun comune dei tributi immobiliari (criterio geografico);

• il restante 40% è distribuito:

  • in modo da garantire a ciascuno dei comuni fino a 5.000 ab., risorse pari a quelle dei trasferimenti soppressi (tale quota non è attribuita se il pareggio è già assicurato dalla quota assegnata in base alla popolazione + la compartecipazione Iva);

  • in modo da garantire che nessun comune con + di 5.000 ab, riceva risorse dal Fondo, sommate alla compartecipazione Iva, inferiori al 99,72% di quanto prima assicurato dai trasferimenti soppressi;

• infine, nei comuni con + di 5.000 ab. le assegnazioni del Fondo derivanti dalla quota pro capite e dall’applicazione del criterio geografico + le assegnazioni derivanti dalla compartecipazione all’Iva non possono essere superiori al 110% delle spettanze da trasferimenti soppressi.

In base ai tre provvedimenti fin qui esaminati, parlare di “rivoluzione” nella struttura delle entrate comunali appare decisamente eccessivo. Infatti i vecchi trasferimenti risultano in definitiva sostituiti: certamente non da tributi propri visto che in ogni caso le nuove entrate sono costituite da compartecipazioni a tributi erariali; e certamente non da entrate geografiche, visto che solo una minima parte delle nuove compartecipazioni, almeno nell’immediato, sarà ripartito in base al valore della base imponibile presente in ciascun comune.

Con i provvedimenti esaminati, quindi, finora non viene affatto ampliata l’autonomia tributaria dei comuni e neppure la loro autosufficienza finanziaria, cioè la capacità di coprire le loro spese correnti con entrate locali. Tuttavia, se insieme ai provvedimenti di cui sopra si considera anche il quarto, almeno in base a quanto risulterà dai loro bilanci il cambiamento nella struttura delle entrate comunali sarà lo stesso evidente. Il decreto del 10 ottobre 2011 individua i codici che i Comuni, le province, le citta metropolitane e le unioni di comuni dovranno utilizzare per classificare nel sistema SIOPE (Sistema Informativo sulle Operazioni degli Enti Pubblici) le proprie spese e le proprie entrate, per queste ultime tenendo conto delle nuove forme di finanziamento previste dalla riforma tra le quali rientrano, per i comuni, la compartecipazione all’Iva e le compartecipazioni ai tributi erariali sugli immobili fatte confluire nel fondo sperimentale di riequilibrio. Queste due nuove tipologie di entrata, infatti, dovranno essere classificate non tra i trasferimenti – come sarebbe stato più logico data la loro natura e il sistema di riparto adottato – ma nel Titolo I “Entrate tributarie” che, nella logica della legge 42/2009 dovrebbe comprendere solo entrate geografiche, anche se derivanti non da tributi propri ma da compartecipazioni. All’interno del Titolo I, poi:

• il gettito della compartecipazione all’Iva dovrà essere iscritto nella categoria “Imposte”;

• e le assegnazioni del Fondo sperimentale di riequilibrio nella categoria “Tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie”.

Nonostante tutti ragionevoli dubbi prima sollevati sulla natura tributaria delle nuove entrate qui in esame, visto che comunque si tratta di compartecipazioni a tributi erariali e per di più di compartecipazioni solo in minima parte attribuite in base al criterio geografico – soprattutto per quanto riguarda la parte più consistente, cioè quella fatta confluire nel fondo sperimentale – per il sistema SIOPE i vecchi trasferimenti saranno tutti sostituiti da entrate tributarie.

Data l’entità delle cifre in gioco – più di 11 miliardi di euro, pari a circa il 75% del totale dei trasferimenti pre riforma - è evidente che in base alla classificazione delle nuove entrate dei comuni, imposta con il decreto in esame, nei bilanci di questi enti la struttura delle loro fonti di finanziamento cambierà in modo radicale e la loro autonomia finanziaria farà effettivamente “passi da gigante”. Ma li farà su una sorta di tapis roulant, per cui, in realtà, non riuscirà ad allontanarsi molto dal punto di partenza.