Autonomia finanziaria vuol dire autonomia di spesa; sarà possibile con il nuovo decreto? – 1/2

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 Osservazioni di carattere generale
Dall’attuazione del decreto in esame ci si può attendere un rafforzamento dell’autonomia finanziaria delle regioni prevalentemente sul piano formale.
Indubbiamente, con l’attuazione del decreto, il finanziamento delle spese delle regioni, in particolare quelle di parte corrente, sarà molto più ancorato alle risorse tributarie prodotte nel territorio di ciascuna. Ciò soprattutto a causa:
a) del maggior gettito ricavabile dall’addizione Irpef, in seguito all’aumento dell’aliquota di base dell’imposta destinato a consentire la fiscalizzazione degli attuali trasferimenti dallo Stato alle regioni destinati alla generalità delle regioni;
b) dell’attribuzione alle regioni di una compartecipazione geografica all’Iva, diversa da quella destinata a finanziare la sezione del fondo perequativo relativa alle funzioni protette da livelli essenziali di prestazioni (da qui in poi, funzioni Lep).
Ma “autonomia finanziaria” vuol dire anche e soprattutto autonomia tributaria e autonomia di spesa.
Su questi due specifici versanti, il decreto promette notevoli miglioramenti rispetto alla situazione attuale, ma, in termini concreti, è difficile che ciò si verifichi.
Per l’autonomia tributaria:
a) una parte consistente delle entrate tributarie delle regioni ordinarie sarà assicurato dalla compartecipazione geografica all’Iva (il gettito della quale, ovviamente, non è modificabile da parte delle regioni, salvo che recuperando sacche di evasione, questione sulla quale dirò poi qualcosa). L’incidenza dei tributi propri sul totale delle entrate correnti, potrebbe quindi restare sui valori attuali (44%, in media), o addirittura diminuire;
b) i tributi propri derivati continueranno ad essere soggetti alla legge statale. Tra l’altro, lo schema di decreto delegato non ripropone espressamente le garanzie previste a tutela delle regioni nella l. 42/2009 – consultazione preventiva in sede di conferenza, compensazioni delle perdite di gettito con altre entrate di natura tributaria. Andrebbe quindi accolto l’emendamento presentato in proposito dalle regioni volto a reintrodurre tali garanzie;
c) la manovrabilità dei due principali tributi regionali, l’addizionale Irpef e l’Irap, sarà ampia, ma soprattutto per quanto riguarda la riduzione del prelievo. Infatti, per le maggiorazioni dell’aliquota di base sono previsti precisi limiti: per l’Irap quello attuale (1%) e per l’addizionale Irpef fino al 2,1% dell’aliquota di base (o, in certe condizioni, solo fino all’ 0,5%). Per le riduzioni, invece, si potrebbe arrivare fino all’azzeramento del prelievo per l’Irap e, per l’addizionale Irpef, fino al livello che, in ogni regione, garantisca un gettito almeno pari all’ammontare degli attuali trasferimenti correnti ai comuni, trasformati dalla riforma in una compartecipazione al gettito dell’imposta. Le possibilità di sfruttare concretamente questa ampia manovrabilità al ribasso sono, tuttavia, molto ridotte. In primo luogo in quanto la perdita di gettito dovrà essere esclusivamente a carico della regione. In secondo luogo in quanto la quantificazione dei trasferimenti perequativi, in ogni caso verrà effettuata in base al gettito ricavabile con l’aliquota standard. Infine, perché tale gettito standard, in ogni regione, rappresenterà la quota del fabbisogno relativo ai livelli essenziali di prestazione – tendenzialmente rigido e crescente nel tempo – da finanziare con risorse proprie.
Sempre per quanto riguarda l’autonomia tributaria, sembra anche da accogliere l’emendamento proposto dalle regioni volto alla cancellazione, nell’art. 26, del divieto di aumenti, in ciascuna regione, della pressione fiscale a carico del contribuente derivanti dall’esercizio dell’autonomia tributaria, in quanto in evidente contrasto con le precedenti norme che definiscono la manovrabilità dei tributi regionali. Sempre nell’art. 26, bisognerebbe inoltre evitare di fare riferimento al “limite massimo della pressione fiscale complessiva”, in quanto, in uno Stato con governi sub centrali dotati di autonomia impositiva, esso risulta impossibile da prevedere. Al massimo si può stabilire il livello della pressione fiscale “standard”, dato dal prelievo fiscale dello stato e da quello degli enti territoriali, qualora questi ultimi applicassero i tributi propri con le aliquote standard. Il governo, inoltre, dovrebbe impegnarsi a pubblicare annualmente un rapporto dal quale risulti, per ogni regione, la differenza tra pressione fiscale standard ed effettiva, fornendo così ai cittadini un prezioso elemento di valutazione della virtuosità dei propri amministratori (cosa che potrebbe utilmente essere prevista nel decreto).
Per l’autonomia di spesa, se è vero che, attualmente, del totale delle entrate, quelle classificate nei bilanci delle regioni come libere da vincoli di destinazione ne rappresentano più dell’80%, è anche vero che tale valore, indubbiamente elevato, dipende in larga misura da una importante peculiarità del sistema di finanziamento delle regioni: quella di trasformare entrate formalmente libere in entrate di scopo, prevedendo livelli di spesa obbligatori in determinate materie e settori. Nel modello attuale ciò vale per le risorse da utilizzare per garantire i livelli essenziali di prestazioni in sanità. Tale peculiarità del sistema attuale di finanziamento delle regioni, vale anche per il nuovo modello, con alcune aggravanti:

viene ampliato il ventaglio delle funzioni per le quali le regioni dovranno garantire livelli essenziali di prestazione fissati a livello nazionale, aggiungendosi alla sanità, l’assistenza sociale, l’istruzione scolastica, nonché il trasporto pubblico locale, stranamente solo per le spese di investimento;

vengono previsti precisi vincoli di destinazione su una parte non trascurabile del gettito di due tributi propri. Ci si riferisce all’obbligo posto a carico delle regioni di fiscalizzare i loro attuali trasferimenti correnti agli enti locali, attraverso l’istituzione di due compartecipazioni locali: una a favore delle province sul gettito della tassa automobilistica e una a favore dei comuni sul gettito dell’addizionale Irpef. A questo riguardo sembra molto opportuno l’emendamento proposto dalle regioni, volto a lasciare ad esse almeno la scelta dei tributi sui quali prevedere le compartecipazioni a favore degli enti locali. Ciò sia per rendere applicabile la norma senza introdurre eccessive rigidità nel bilancio delle regioni, sia per risolvere eventuali problemi di incapienza del gettito, in particolare per quello della tassa automobilistica;

il particolare modello di perequazione per le “altre spese”, di fatto riduce le disponibilità che le regioni a bassa capacità fiscale potranno destinare alle funzioni in esse ricomprese. E, finora, proprio l’ambito delle “altre spese” era quello nel quale maggiormente poteva esprimersi l’autonomia delle regioni;

Ciò detto, va anche osservato che il livello, in definitiva modesto, di autonomia finanziaria riconosciuto alle regioni a statuto ordinario, probabilmente è quello “adatto” all’Italia se si considerano: la delicatezza della situazione economica nazionale e internazionale; l’esigenza di mantenere sotto stretto controllo la dinamica della spesa pubblica; e il fatto che ad esse la Costituzione affida la responsabilità di funzioni – come la sanità, l’istruzione, l’assistenza sociale – per le quali sempre la Costituzione prevede che lo Stato individui Livelli essenziali di prestazioni da garantire in tutto il territorio e rispetto alle quali, nel tempo, diventa sempre più difficile riuscire a sostenere le spese necessarie a soddisfare la domanda di prestazioni da parte dei cittadini.

Prima parte del testo dell’intervento all’audizione del 23.02.2011 sullo schema di d. Lgs. “Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard” (atto n. 317). 
 

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